农村土地和户籍改革要解决的是两个根本的问题，一是地的问题，二是人的问题。改革的方向，则是完善这两大要素市场，促进土地和劳动力的流转，并以此来促进相关产业的发展和人民收入的提高，打破城乡二元体制，促进城乡一体化。

 

1 要素流转的第一步：经营权流转

 

前文( 渐进式土改浮出水面（上）：启动流转，严防风险)讲到，这次中央深改组会议审议的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，勾勒出一个渐进式的土地制度改革思路：启动流转，严防风险。简要概括，就是要：

 

（一）以“发展现代农业，保障农民利益”为两大基本目标；

 

（二）以所有权、承包权、经营权“三权分置”，促进经营权流转为基本思路；

 

（三）以严密防范改革风险为保障。

 

土地制度改革牵一发而动全身。

 

土地经营权的流转，只是农村生产要素流转的第一步，会带来一系列的变化。比如说，流转之后的经营权和不流转的所有权、承包权是什么关系？后者会不会变成经营权流转的障碍？再比如说，经营权流转了，空余出来的劳动力怎么办？这些问题绝不是杞人忧天。要真正促进要素的顺畅流转，就要事先考虑到后面可能引发的问题和变化。

 

看起来，这次中央深改组会议不仅启动了土地经营权的流转，还把后面的变化也考虑到了，而且做好了相应的政策安排。这次会议审议的另一个文件《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，描述了促进要素流转，进而促进城乡一体化的思路。而习近平关于这个文件的讲话的会议公告，就更简短了，只有一段，234个字（前面一个文件的讲话是449个字）：

 

“习近平强调，积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向，是要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。搞好这项改革，一项重要基础工作是保障农民集体经济组织成员权利。要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。试点过程中，要防止侵吞农民利益，试点各项工作应严格限制在集体经济组织内部。我国农村情况千差万别，集体经济发展很不平衡，要搞好制度设计，有针对性地布局试点。”

 

这段话有两个要点。其一，要发展农民股份合作，赋予农民财产权利，并促进农民财产权利的流转，激活生产要素的潜能；其二，流转过程中要防止侵吞农民利益，要保障集体组织成员的权利。前一句强调推进要素流转，后一句话强调严防流转中的风险。这两个文件的精神是完全一致的。两个文件放在一起看，土地制度改革的思路就更清晰了。

 

2 “地转”带动“人转”

 

农村改革的大方向，是农村的市场化，让市场在配置农村各类生产要素中发挥决定性作用。

 

从这两个文件来看，改革的思路是“三权分置、经营权流转”，也就是通过经营权的流转，发展规模农业。经营权流转出去了，农业经营规模会增加，农业机械化程度会进一步提高，需要的劳动力就会进一步减少。这样，就会有大量的劳动力进一步从农业中释放出来，引发进一步的劳动力流转需求。实际上，通过土地流转进一步释放劳动力，减少农民进城障碍并提高农民收入，本来就是改革的一大目标。那么，农业改革后，释放出来的劳动力的流转还存在重大的障碍吗？

 

讨论之前，先来看一点数据。我国农村户籍人口总量8.7亿，扣除2.5～3亿的农民工，以及随迁人口，农村人口还有6亿左右。假定劳动参与率只有一半，农村也还有3亿左右的劳动力，释放劳动力的潜力依然很大。

 

对这大约3亿劳动力，需要有一点讨论。依然在农村的这部分劳动力，年龄可能偏大，大部分在45岁以上，女性的比重可能也比较大。或者有些人会担心这部分人其实不是“壮劳力”。但是，在老龄化的背景下，人们的预期寿命延长、健康状况显著改善，而且，以后的很多工作并不需要很强壮的身体力量，而是更多需要认真、负责、仔细，这些人只要愿意，依然可以找到合适的工作。

 

退一步而言，即便这3亿人每人只算半个劳动力，甚至每人只算1/3个劳动力，总量上也还有1亿的样子，这依然是个天文数字。作为比较，不妨看几个国际比较的数字。首先，世界上人口总量超过1亿的国家，一共只有12个，按人口从多到少依次为中国（13.6亿）、印度（12.5亿）、美国（3.2亿）、印度尼西亚（2.4亿）、巴西（2亿）、巴基斯坦（1.9亿）、尼日利亚（1.7亿）、孟加拉国（1.6）、俄罗斯（1.4亿）、日本（1.3亿）、墨西哥（1.2亿）、菲律宾（1亿）。其次，很多赫赫有名的发达国家，比如北欧的挪威、瑞典，总人口其实很少，也就500万、1000万的样子。第三，常常拿来比较的东亚四小龙韩国、台湾、香港、新加坡，人口总量也分别只有5000万、2300万、700万、500万的样子，加起来不到1个亿。

 

所以，1个亿的劳动力，以及对应的几个亿的人口，其实是一个很大很大的数字。只是以前我们的劳动力太富有了，很大的数也不当回事，很有点“不把铜钱当银子”的嫌疑。现在劳动力开始有一点点紧张了，人们开始谈论人口红利已经耗尽。其实，倘若能减少劳动力市场的摩擦，则劳动力供给的潜力依然很大。充分释放这部分劳动力，改善劳动力市场结构，进一步提高各类劳动者的技能，对于提升未来经济增长潜力意义重大。

 

3 农民进城的两大障碍

 

那么，土地经营权流转出去了，这些人就一定会参与到城市劳动力大军中去吗？不一定的，至少还面临两大障碍。

 

其一，城乡二元户籍制度依然是妨碍农村人进城安居乐业的一个重要障碍，外来人在就业、医疗、养老、子女教育、住房等方面依然面临很多歧视。好在，前一阵子国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，勾勒了户籍改革的思路，标志着户籍改革正式启动。

 

其二，农民进城，还面临着另一个风险：进城了，农村的地会不会丢了？这个顾虑很有道理的。目前状况下，农村集体土地的分配，依据的是“成员权”原则。人在不在农村，还是很不一样的。化解这一问题的关键，是农村土地的财产权利要可以“携带”，可以跟着农民迁移，这样就可以化解这一顾虑。       

 

这次文件显示的思路，是发展股份合作制，通过股份合作制把“成员权”变成一个“账户”。经营权流转出去带来的收益，可以打进这个账户。农村集体组织的资产经营带来的收益和增值，也可以打进这个账户。这样的话，农民就可以自由迁移到新的生活、就业地点，而不需要担心“人走茶凉”。对于担心“失地”的农民来说，“地”依然是“失”了，可是土地能够带来的“收益”，并不会因此失去。

 

倘若真的可以做到这一点，就会形成农村土地的经营权有序流转，释放更多劳动力，而农村多余的劳动力迁移到城市的新局面。当然，这里面依然还会有风险，习近平讲话中也强调，试点过程中，“要防止侵吞农民利益，试点各项工作应严格限制在集体经济组织内部”，强调“我国农村情况千差万别，集体经济发展很不平衡，要搞好制度设计，有针对性地布局试点。”看起来，不损害农民的利益，宁愿放慢改革也要控制风险，是改革的指导思想，也可以说是改革的“底线”。       

        

4 市场导向，严防风险

 

简单回顾一下，7月底以来关于农村土地制度改革和户籍改革一共出了三个重要的文件，分别是：（一）中央深改组《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，（二）中央深改组《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，（三）国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。

 

把这三个文件放在一起看，或者更清楚一点。第一个文件是说土地经营权要流转，第二个文件说经营权流转之后，要实行股份合作制，为人口流转创造条件，第三个文件是说要推进户籍改革，促进人口流动。至此，农村土地和户籍改革的思路已经非常清晰。

 

简单说，农村土地和户籍改革要解决的是两个根本的问题，一是地的问题，二是人的问题。土地和劳动力是最基本的两大要素。可是，改革开放30多年了，就快要40年了，这两大要素市场依然运转不畅。由此造成两大结果，一是农业依然落后，二是大量人口依然滞留在农村，并因此相对贫穷。改革的方向，就是完善这两大要素市场，促进土地和劳动力的流转，并以此来促进相关产业的发展和人民收入的提高，打破城乡二元体制，促进城乡一体化。

 

需要反复强调的是，市场并不会因为一纸文件在顷刻之间建立。市场建立的过程中会发生各种风险，风险失控可能会导致改革的停滞甚至倒退。因此，改革的过程要实事求是，稳打稳扎，严防风险。