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渐进式土改浮出水面:启动流转,严防风险

农村土地制度改革,要以“发展现代农业,保障农业利益”为两大基本目标,以所有权、承包权、经营权“三权分置”,促进经营权流转为基本思路,以严密防范改革风险为保障。
 
农村土地制度改革,是农村改革的核心,不仅关系到未来农村的面貌、农业的发展、农民的出路,也关系到未来的社会稳定和经济发展潜力,是十八届三中全会确定的改革重点领域。
 
也许正是因为事关重大、牵涉面广、观点分歧严重,改革的思路一直不是太清晰。三中全会闭幕将近一年了,进展也不大。不过,在前几天召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议(编者注:2014年9月)上,土地制度改革的思路却渐渐明晰起来。
 
事先声明,笔者向来不懂如何看中央文件,更不懂如何解读领导人的讲话。一来,领导讲话往往有具体的语境,针对一些具体的情况,要考虑方方面面的因素,有些信息也不一定是公开可得的,解读起来很难;二来,学者看文件或者听领导讲话,容易受自己学术观点的影响,不自觉地往自己支持的方向上靠,往往带有“一厢情愿”的嫌疑。而且,领导讲话往往很长,动辄上万字,老百姓很容易被绕晕。因此,解读领导讲话是个吃力不讨好的事情,不做也罢。
 
不过,这次习近平讲话的会议公告非常简短,一共只有两段话,加起来683个字,对应会议审议的两个重要文件——《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。仔细看的话,句句有要点,句句有所指,通篇几乎找不到冗余的字句。更有趣的是,尽管非常简短,却清楚勾勒了土地制度改革的方向和思路。当然,这也是笔者一家之言,说说而已,各位看官姑且听之就好。
 
1 改革目标:解决“两农问题”
 
习近平在讲话中,首先强调“现阶段深化农村土地制度改革,要更多考虑推进中国农业现代化问题,既要解决好农业问题,也要解决好农民问题,走出一条中国特色农业现代化道路。”开篇头一句话,应该是为农村土地制度改革定了目标。定目标无疑是至关重要的,目标定对了,定准了,才好理思路,找抓手。
 
这句话的妙处,在于强调“农业”和“农民”,而没有强调“农村”,对于坊间津津乐道的“城镇化”,也未提及。下过功夫好好做研究的人都知道,农村改革真正要解决的问题,一是产业,二是人口,也就是农业的发展和农民的出路问题。
 
我们要用世界7%的耕地养活22%的人口,农业的压力可想而知。而且,以家庭为单位的、小规模的经营给农户带来的收入太低,农户缺乏种粮的积极性。在目前这种状态下,农业很难取得进一步的技术进步,也很难再有进一步的发展。增加农业规模,是农业发展的必然要求。
 
同时,我们还有8.7亿农村户籍人口,在农村的还有大约6亿左右。这些人脱离了土地怎么办,往哪里去,如何保障生计,进城能不能安居乐业,会不会形成社会不安定,都是要仔细考虑和解决的问题。
 
因此,农业和农民问题,是农村改革真正要解决的两大问题。
 
至于农村问题,其实不是一个独立的问题。农业和农民问题解决了,农村的面貌就会跟着发生变化,所谓农村落后的问题,就随之而解了。换句话说,农村问题是附着在农业和农民问题上的,并不是一个独立的问题。所谓“三农问题”,其实是“两农问题”。
 
把“农村”与“农业”、“农民”问题并列,其实是混淆了深层的、根本性问题与表面的、附属的问题,不利于找到问题的源头和重点。而且,把农村问题单独列出来,与农业、农民这两农问题并列,容易形成“农村”是一成不变的、是独立于城市之外的印象,看不到农村是发展变化的,更看不到城乡其实是一体的,城乡发展是相互促进的。其实,解决农村问题的关键,就在于让农民进城,农村慢慢消解。人少了,产值增加了,人均收入自然就上去了,农村落后的面貌就自然化解了。
 
至于城镇化问题,也不是一个独立的问题。农业的进一步发展,必然要释放人口。这些人必然要进城,无非是进哪个城的问题。不管是进大城市,还是进小城市,甚至是进居民定居点,其实都是进城。需要具体分析的,是这些人进城之后的就业、医疗、教育、社会保障等伴随的问题。解决了这些问题,城镇化问题就解决了。泛泛而谈城镇化,也不利于抓住问题的要点,反而容易引起误解,让一些人觉得城镇化就是圈地,就是投资。
 
2 改革思路:“三权分置、经营权流转”
 
习近平讲话的第二句,道出了改革的思路:“我们要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。”显然,“坚持农村土地集体所有”,“三权分置”,“经营权流转”是这句话的三个要点。
 
关于坚持农村土地的集体所有制,估计会让一些人略感失望,觉得改革不够彻底。笔者自己的第一反应,也是如此。不过,现实的演化路径总是很复杂的,不会完全符合任何人或者任何理念的预期。现行宪法规定农村土地属于集体所有,不坚持这一条的话,就要修改宪法,而修宪是个漫长的过程,反而会延迟改革。而且,农村的产权形态已经这么久了,一下子改变所有制的基础,也未必是最优的策略。未来不可知,还是一步一步来更稳妥一些。毕竟,改革有个协调的问题。孤军深入的话,容易全军覆没。
 
“促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”这句话,则是清楚表明了改革的思路。农村土地的所有权属于集体,这一条坚持不变。但是农村集体经济组织的成员有“承包经营权”,就是承包经营土地的权利。现在的思路,是把承包权和经营权分开,经营权可以转让。这里有两层意思:其一,承包权是集体经济组织成员的权利,是“成员权”,这个也不变;其二,在保障成员权的基础上,把经营权分离出来,并鼓励经营权的流转。
 
放在一起看的话,农村集体土地流转的脉络就清楚了。“所有权”和“承包权”都是和现在的农村集体经济组织及其成员联系在一起的,其实都是“成员权”,这个先不动。实际使用土地的权利,也就是“经营权”,是可以流转的。事实上,这就是所有权和使用权分离,促进使用权流转的一种路径。
 
和城市土地的情况对比一下可能会清楚一些。城市土地属于国家所有,但是“使用权”可以依法转让。城市土地没有“承包权”的问题,只有所有权和使用权两权,因此实际上是“两权分置、使用权流转”的状况。农村土地多了一个承包经营权,现在要把承包权和经营权分开,促进经营权的流转,要形成“三权分置、经营权流转”的格局。所以,这其实就是特定条件下使用权流转的方式,实质上和城市土地的“两权分置、使用权流转”在总体上是一致的。
 
3 设立风险防范机制
 
三权分置、经营权流转的直接动因,是增加农业经营的规模,出发点无疑是好的。可是里面会不会有风险?农民土地会不会又一次“被流转”?会不会造成社会矛盾?可能性当然是有的。
 
现实中人们的利益、考虑各种各样,相差何止万里。至少,不是每一个人都把农业规模经营作为首要的目标函数。土地经营权流转中各个参与方的目标和利益是各种各样的,行为当然也会各异。因此,改革中要设立风险防范机制,一步一步来。下面几句话,就是冲着这个来的:
 
“发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应,与农业科技进步和生产手段改进程度相适应,与农业社会化服务水平提高相适应。
 
要加强引导,不损害农民权益,不改变土地用途,不破坏农业综合生产能力。
 
要尊重农民意愿,坚持依法自愿有偿流转土地经营权,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥。要坚持规模适度,重点支持发展粮食规模化生产。
 
要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展,确定合理的耕地经营规模加以引导,不能片面追求快和大,更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。对工商企业租赁农户承包地,要有严格的门槛,建立资格审查、项目审核、风险保障金制度,对准入和监管制度作出明确规定。” 
 
这段话比较长,一共7句,314个字。简要解读的话,里面有四层意思。
 
(一)强调农业改革要“渐进”,要实事求是。发展农业是改革的首要目标,规模经营是方向,但是要渐进、要适度、要和现阶段的实际情况相适应,“不能片面追求快和大”。渐进改革中重要的现实考虑包括城镇化进程、劳动力转移规模、农业科技和生产手段的改进程度及农业社会化服务水平。农业的规模经营的推进要和这些方面的重要考虑相协调。
 
(二)强调保护农民的利益,让农民从规模经营中获益,而不是仅仅考虑地方政府和工商企业。目前城乡差距依然很大,农民依然处于严重相对贫困的状况。保障农民的利益,是土地改革的一个底线。而且,长远看,农业最后还是要以规模化的家庭经营为主,农业改革要有农民的积极参与,否则很难持续下去。
 
上面第一条是关于农业健康发展,第二条是关于保护农民利益。这两条,是农村土地制度改革中的两个基本点。
 
(三)强调尊重农民的意愿,经营权流转必须以自愿为前提,“不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥”。考虑到地方政府的利益和出发点与农业健康发展、保护农民利益这两个基本点不完全一致,以及前些年土地改革试点中存在农民“被上楼”的现象,这种防范其实非常必要。
 
(四)对于工商企业参与农业,要有一定的约束,不能是完全的自由准入。考虑到工商企业的利益和农民、农业的利益不完全一致,也要建立一定的风险防范机制,防止企业经营中牺牲农民利益,危害农业长远发展。比如说,前些年一些工商企业进军农业,但是农业利润低,这些工商企业往往利用拿到的土地发展服务业,甚至开发房地产,农业往往成了点缀。更有甚者,名为进军农业,实际上是冲着农业补贴去的。因此,对工商企业租赁农户承包地,不能是谁来都可以,“要有严格的门槛,建立资格审查”,要有“项目审核、风险保障金制度”。根本的目的,是“不能损害农民的利益,不改变土地用途,不破坏农业综合生产能力”。
 
后面这两条,重点在严防土改过程中的风险。简言之,一是要尊重农民意愿,二是对进入农业的工商企业要有审查和监管。
 
简要概括,习近平关于《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》的讲话,一共449个字,涵盖内容包括了改革目标、改革思路、防范风险三个方面,信息量可谓丰富。农村土地制度改革,要以“发展现代农业,保障农业利益”为两大基本目标,以所有权、承包权、经营权“三权分置”,促进经营权流转为基本思路,以严密防范改革风险为保障。
 
至此,一个渐进式土改的思路,清晰浮出水面。不过,这只是起了个头,找到了一个抓手,农村土地制度改革牵涉多个方面,要促进要素的顺畅流转,激活要素潜能,还有进一步的问题需要解决。这次会议审议的另一个文件,《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》,则是为进一步推动要素流转创造条件。
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