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本文成于2015年3月。
27年的等待不仅漫长，而且等来的并非一次大刀阔斧的改革，而是一次谨慎的试探，应该说只是农地入市的“一小步”。令人不解的是，试点已经进行了将近20年，而且已经取得了很好的效果，为何还要一试再试？再退一步讲，试一试也无妨，为何如此谨小慎微？拖延的成本难道就不是成本吗？
日前, 全国人大常委员会授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）暂时调整实施有关法律规定，开展农村集体经营性建设用地入市、下放宅基地审批权、提高被征地农民收益比例的试点。试点自公布之日（2015年2月27日）起实施，到2017年底结束，为期接近三年。
至此，被十八届三中全会列为“重中之重”的农村土地制度改革，进入操作阶段。试点的重点，是允许农村集体建设用地“入市”，即农村集体“经营性”建设用地，在“符合规划、用途管制和依法取得”的前提下，使用权可以“出让、租赁、入股”，实行与国有建设用地使用权“同等入市、同权同价”。
千呼万唤的农地入市，终于迈出了一步。若想知道这一步有多么漫长和曲折，不妨简要回顾一下土地制度变革的历史。
1987年12月，深圳土地的“第一拍”，揭开了土地使用权转让的序幕。4个月后，全国人大修改宪法，在第十条中加了一句话：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。宪法的修订带着浓重的“倒逼”色彩，急促配套法律的出台。8个月后，《土地管理法》修订，规定：“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让”、“土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。2年后，国务院在1990年5月颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，为国有土地使用权的转让提供了法律依据。
从1988年修宪，到国有土地使用权转让的“有法可依”，仅仅用了两年。相比之下，农村集体土地的转让，则等待了漫长的 27年，等来的还只是一个“试点”。其间，1998年的《土地管理法》修订，更是明确规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。正因为这个规定，这次试点要全国人大常委会授权国务院，“暂时调整实施”有关法律规定。说白了，就是和试点冲突的有关法律在试点区域暂停适用。
27年的等待不仅漫长，而且等来的并非一次大刀阔斧的改革，而是一次谨慎的试探，应该说只是农地入市的“一小步”。可以入市的农地要是“经营性”建设用地，必须是“存量”的，其实就是已经存在的“乡镇企业”用地，大量的农村公益用地和农村宅基地并没有被允许试点入市。
令人不解的是，既然是试点，限于规定的小范围内，风险是可控的，步子何妨大一点？这样至少可以发现问题多一点。而且，一试点就是三年，进一步的大举措，可能要等到三年后了。更悲观的可能，是这个试点方案又把农地入市改革延后了三年。
更何况，农地入市的尝试，早就在各地展开了，并且取得了不错的效果。早在1996-1997年，江苏苏州和浙江湖州就获准开展集体建设用地进入市场的试点，允许集体经济组织以出让、出租、入股、联营等方式，实行土地有偿使用。企业以有偿方式取得的集体建设用地使用权，亦可以转让、抵押。这些试点取得明显效果，吸引了投资，促进农村经济结构调整，盘活了存量集体建设用地，节约了耕地，扩大了农村集体的收入，壮大了集体经济组织。而且，农村建设用地市场由“地下”转为“地上”，利于管理。后来，福建古田、河南安阳也加入试点行列。
试点发现的主要问题，是受现行法律和制度约束，企业用土地使用权到银行抵押普遍遇到困难，只有地方信用社可以提供小额抵押贷款，但这根本不能满足企业发展的需要。2005年，广东省政府决定在全省范围内放开集体建设用地市场时，也遇到了类似的问题。
苏州、湖州、广东等地的经验表明，农地入市需要全局的推动，需要相关法律法规的修订。从这个角度讲，这次在选定的试点区域暂时调整实施有关法律，是吸取了以往试点的经验，是一个进步。令人不解的是，试点已经进行了将近20年，而且已经取得了很好的效果，为何还要一试再试？再退一步讲，试一试也无妨，为何如此谨小慎微？拖延的成本难道就不是成本吗？
农地入市到底难在哪里？根子还在利益分配上。现行体制下，农地不能直接参与城市化建设，必须通过“征地”程序变成“国有土地”，再由政府卖给各类开发商。政府一手低价买地，一手高价卖地，“空手套白狼”，收入颇丰。据统计，近年来卖地收入占到地方政府财政收入的差不多三分之一，成为名副其实的“第二财政”。面对这么大的利益，各级地方政府怎么会轻易拱手相让？
客观而言，“土地财政”对城市化融资是有积极作用的。但是也要看到，征地制度滋生腐败，地方政府和各路能人醉心于“空手套白狼”的买卖，造成土地资源的巨大浪费；城市建设盲目“铺大饼”，对未来的城市化进程留下很多难题，负面效应不可小视。“土地财政”最严重的问题之一，是其成本主要由相对贫穷的农民承担，劫贫济富，造成城乡差距进一步拉大，从根本上不利于经济结构改善，甚至可能会造成社会动荡。
目前，城市化率已经达到54%，很多地方已经形成“鬼城”，土地城市化远超人口城市化，粗放式的城市化已经难以为继。这种情况下，征地制度再不改革，后果难以想象。倘若这次农地入市试点最终久试不决，实际上为征地制度的继续存在赢得了三年时间，就只能让人仰天长叹了。
不难想象，三年后城市化率应该接近60%，快速城市化阶段基本结束，征地成本进一步上涨，城市的大饼进一步铺开，征地不仅无利可图，而且总量上大大萎缩，自然而然也就寿终正寝了。于是，这一次试点，实际上是成功帮助征地制度吃完了最后一口蛋糕。
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