——「人·地·城」之 “剩余”的人 政策讨论 

 

公共服务均等，是户籍改革的实质。现实中，城乡公共服务不均等，财政力量捉襟见肘，成为阻碍户籍改革的重要障碍。是先有户籍改革这只鸡，还是先有“服务均等”这个蛋？争论不清，于是就拖着不动，实际上是拖延改革。

 

一个可行的思路，是先进行户籍改革，不强求马上实现公共服务均等，而是可以“有档次之差”，但是“无城乡身份之别”，然后依靠户籍改革释放的经济能量慢慢实现公共服务均等。否则，会一直陷入在“先有鸡还是先有蛋”的争论中。

 

1 户改破冰

 

公元2014年7月30日，国务院公开发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下文简称《意见》），宣布取消农业和非农业户口，建立城乡统一的居民户口。困扰了中国半个多世纪的城乡二元户籍制度，就此寿终正寝。

        

如此重要的消息，自然在街头巷尾引起热议。无他，事关13.5亿人每天的日出而作，日落而息，没有小事情的。

 

概括起来，这次的户籍改革《意见》中，最重要的是如下四条：

 

（一）取消农业和非农业户口，建立城乡统一的居民户口；

 

（二）非居民实行居住证制度，以居住证为载体提供基本公共服务，扩大基本公共服务覆盖面，居住证是非居民向居民过渡的中间工具；

 

（三）落户政策上，全面放开小城镇落户，有序放开中等城市落户，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模；

 

（四）推进农村土地的确权、流转，探索农村集体收益的分配方式，保护农民“三权”，现阶段不得以放弃“三权”为农民进城落户条件。

 

第一条取消了名义上的城乡户口差别，贴在人们身上的“身份”标签，就此成了历史，这是个巨大的进步。第二条也很重要，因为勾勒出了一条实现城乡户口实质上统一的可行的路径。户籍不仅是一个标签，更代表着居民在养老、医疗、住房、教育、就业等各方面公共服务上的巨大差别。公共服务均等了，才是实质上的公平。

 

第三、四条则是点出了这次户籍改革思路中的两大要点，也是户改的两大难点。其一，是因地制宜、稳妥推进，区别对待大中小城市；其二，是切实保护农民利益，防止个别地方强迫农民以放弃“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权）为进城落户条件，导致社会不安定，并探索农村产权流转、集体收益分配的合理、有效形式，以此润滑、促进户籍改革。篇幅所限，本文讨论前两点，后两点另文讨论。

 

2 漫长的56年

 

说起这户籍制度，乃是亿万农民的心酸事。想当初，农民拿着镰刀锄头跟共产党闹革命，上不了战场的，抗着扁担、推着独轮车支援前线。共产党也不含糊，1949年解放，紧接着就土改，把地分给农民，兑现了庄严的革命承诺。四亿农民说：这次跟对人了，就像姑娘嫁对了人，以后有好日子过了。

 

农民不仅分了地，还可以进城谋生。1954年开国立宪，第90条明文规定公民有“迁徙的自由”，也就是说大家可以在全中国跑了，不用再领“良民证”了。宪法乃立国根本大法，白纸黑字这么写着，带头大哥太够意思了。

 

据考，54-56年全国全国迁移人口达7700万，包括大量农民进城。为啥这么多人往城里跑？无他，人往高处走。具体说，农村有很长时间的农闲，城里有工作机会，日子也会好一点，这样正好一拍即合。何况，城里日子可能不止好一点，而是好很多。后来的城乡差距就是明证。

 

7700万的人口迁移规模，值得大书特书，是建国以来名副其实的第一次农民工浪潮，甚至在当时历史上也是最大的一次。要知道，54年全国人口才6亿，其中至少六、七千万是49年以来的新生儿，城里人和军人再去掉5000万的话，5岁以上的农村人口也就不到5亿，青壮年劳动力就更少。也就是说，不到6个人里面就有一个人进城。按规模，近8000万的迁移人口很大概是前无古人的。按在所有农民中的比例，这和现在2亿多农民工进城有得一拼。

 

全国人口这么流动，各方面的压力肯定有的。就业怎么安排？工厂能一下子招这么多人嘛？找不到工作的会不会街头流浪？会不会造成治安问题？城市交通够用吗？电力、自来水供得上吗？粮食够吃吗？农民进城了，农村的地谁来种？会不会误了农时？

 

那时候，虽然也有一些“城里人”，但其实脱离“泥腿子”也都没几天。全国从上到下，其实大都是农民，对于工业生产、城市管理这些新生事物，都是两眼一抹黑，谁也不懂的。客气一点，是在摸索中前进。朴素的经验，是“手里有粮，心里不慌”，不能“误了农时”。

 

怪不得，限制人口迁移的政策马上就来了，而且一来就是一大堆，直到城乡户籍壁垒高高筑起。翻查资料的话，从55年到57年，政府先后发布多个文件，内容包括“建立经常户口登记制度”、“防止农民盲目流入城市”、“制止农村人口外流”，实际上就是限制农民进城。1958年1月9日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，规定农民进城，必须持有城市招工的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明。这样，户籍壁垒实际上制度化、可操作化了。到了1961年，国家动员2000万城里人回乡，城乡壁垒实际上已经高高筑起了。等到1975年修宪，“迁徙自由”被正式拿下，自然也就波澜不惊了。

 

仔细再翻历史资料的话，其实限制农村人口进城的公开政策从1952年就开始出了。随着我国进入大规模经济建设阶段，城市就业机会增加，农闲时大量农民涌入城市与工矿区。于是，各地劳动部门告急，这么多人来了怎么办？限制农民进城的政策就应运而出了。当时的提法，是“劝止农民盲目流入城市”。“盲流”一词，由此而来。可以推断的是，在1958年以前，这些政策的态度应该不是“禁止”，而是“说服”，“限制”，执行上是有弹性的，否则不能解释55-57年间大规模的人口迁移。

 

历史回头看，城乡户籍分割的确立，从54年9月立宪到58年1月户口登记条例出台，也就不到4年的时间。从52年计算，也就用了6年。可是打破这一分割，却用了漫长的56年。

 

这不奇怪。一种制度一旦建立，就会有持续存在的惯性，改起来很难的。正因为如此，这次的户籍改革才值得大书特书。改革开放以来，我们先后经历了“乡镇企业异军突起”、“自带口粮进城”和90年代代以来的亿万农民工进城。这几件事情，都是改变中国经济版图的大事。换一个角度看，这些都是巨大的经济力量对户籍藩篱的冲击。可是直到今天，城乡分割的户籍制度一直存在，城乡居民在养老、医疗、住房、教育、就业方面的待遇显著不同，劳动力的流动也一直不太顺畅。

 

这次的国务院文件，标志着户籍改革正式破冰。至少，农业和非农业户口的“身份之别”是取消了。这“名义”上的平等，本身就是个了不起的成就。下一步的任务，是实现户籍承载的基本公共服务的均等化。      

 

3 城乡“福利”差别巨大

 

户籍不仅是给人贴了一个标签，还承载着很多实际利益。城乡居民的“福利”，即公共服务，是相差很多的。实现实质意义上的平等，要求实现这些公共服务的均等化。

 

举例来说。城乡小孩得到的教育机会，是很不公平的。中国人向来重视孩子的教育，再穷也不想穷了孩子。可是，倘若身在农村，有钱也不一定能受到好的教育的，因为好的学校、好的老师都在城里。农村小孩要想到城里学校念书，那是很难的，因为城里学校入学要看“户口”、“学区”，户口不在本地的不予入学。现实中办法不是没有，口子肯定是要开的，要不然学校怎么创收？但是要花好多钱，择校费动辄好几万，还算是少的。即便如此，还是好多人排着队交钱。诸如“择校费”之类的巨额开销，都是城乡公共服务的差别的一部分。

 

这些年汉语里有一个新词汇，叫“随迁子女”，指的是进城农民工的孩子。农民工将近三亿，随迁子女一千多万，比很多国家的人口总数还多，这些孩子也是要上学的。可是，随迁子女的入学，一直是个问题，一般较好的学校是不接收这些孩子的，随迁子女只能就读一般的学校，而且往往是专门的农民工子女学校。这些学校的质量，笔者不好评价。毕竟，有“农民工子女学校”，比起没有，已经是一个很大的进步了。但是，这些孩子在中考、高考的时候，遇到各种障碍，却是不争的事实。

 

修习过经济增长理论的人，以及有足够的生活常识的人，都会知道，经济增长、财富创造，终究都是要靠人的。这么多孩子不能得到良好的教育，是这个国家对自己的最重要资源的最大浪费。现在人们都在谈未来经济增长的动力，担心经济增长后劲不足。其实答案很简单，想要未来的增长，先要为之积累能量，而教育是其中最基础、最重要的，甚至没有之一。

 

教育机会的不均等，在高考上表现得尤其明显。我国的高校，集中分布在北京、上海、天津三个特大城市，重点高校尤其如此。现行高考制度下，随迁子女需要回到户籍地高考，由于各省考卷不同，相当于要重新学一次，真是令人无语。而且，高考录取分数线也是按省划的，差异很大。笔者无意于介入高考分数是否能完全衡量考生“综合素质”这样的纷争。问题是，既然是一个标准，事关亿万人的标准，就要讲究一个公平。这赤裸裸的不公平，怎么向世人交代？除非脸皮够厚，根本就不想交待。

 

户籍背后的公共服务的差异，不仅表现在教育上，还表现在养老、医疗、就业、住房等各个方面。比如说，北京等地的住房和小汽车限购政策，购房和购车的前提是本市户口，就相当于给本地市民一个很大的补贴。考虑到房子在大城市动辄几百万，这可是一笔不菲的补贴——先限购再放开，摆明了是要让本地人发一笔？再比如说，城市居民可以申请保障房、廉租房，可是农民工就不可以。实际上，农民工的收入更低，住房条件更差，更需要保障。其他的在养老、医疗、失业等方面的基本保障，城乡居民也有显著差距，人们都已经习以为常了。

 

根据中国社会科学院发布的2103年《城市蓝皮书》的测算，我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万。这个“人均公共成本”，其实是目前城市居民已经享有的公共服务的一个测算，也就是城乡公共服务差别的一个测算。不过，这个13.1万绝不是城乡户口价值差异的一个准确测度，可能连下限都算不上。户籍制度剥夺农民在城市里安居乐业，谋求长期发展的机会，这个机会成本并没有被算进去。因为收入是一连串的事件，这个机会成本其实是很高的。这13.1万，应该是城乡户籍价值差异的一个大大的低估。   

        

4 有档次之差，无身份之别

 

关键是怎么办？放开户籍，就意味着要让以前的农村人口享有城市户籍携带的这些好处。而这里每一项，都是要花钱的，而且是很多钱。这钱从哪里来？一下子拿得出来吗？94年以来，地方财政本来就紧张，中央财政又不管，怎么办？这些都是户籍改革中的合理担忧，户籍改革也因此迟迟不动。毕竟，做事要花钱，花钱要算账，不能过于理想主义。

 

这次的文件，透露出一个重要的思路，就是把问题分解开：谁说服务不均等，就不能推进户籍改革？一定要等到服务均等了，才能推进户改吗？先把城乡的标签撕掉，再逐步实现服务均等行不行？这个新的思路，绕开了此前多年一直困扰户籍改革的一个枷锁。

 

现实中，城乡公共服务不均等，已经成为阻碍户籍改革的一个重要障碍。是先有户籍改革这个鸡，还是先有“服务均等”这个蛋？争论不清，于是就拖着不动，实际上是拖延改革。这次的回答是，先养鸡，不要求马上有蛋；有了鸡，以后慢慢总会下蛋。

 

具体而言，这次的国务院文件，提出实施“居住证”制度，非居民可以申请居住证，以居住证为基础，积累条件申请常住户口（也就是落户）。落户以前的基本公共服务，包括就业、教育、医疗、计划生育、文化服务、证照办理、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等，以居住证为载体进行管理。文件进一步规定：“各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。”至此，户改终于实质性破冰。

 

行文至此，不禁想加一句题外话。我国改革开放的一条基本经验，是“摸着石头过河”。摸石头过河的要点，是要去“摸”。河里有石头，不去摸，是不知道在哪里的。这句话的另一个表达，就是要从基层的社会实践中总结经验，从行得通的做法中提取政策元素。

 

“有档次之差、无身份之别”的经验，在成都早就发生了。早在2010年11月，成都就宣布实行户籍登记地与实际居住地一致的政策，不再区分城市和农村户口，而是只有“成都户口”。不仅如此，成都还在市、县两级财政设立耕地保护基金，90%的资金用于支付农民的基本养老和医疗保险，为农村社保提供资金。其实，这是为基本公共服务均等化提供了第一桶金。在此基础上，政府财政向村级公共服务倾斜，逐步缩小城乡公共服务差异。

 

成都的思路，是逐步构建城乡一体的基本公共服务体系，允许城乡居民依据经济能力自由选择保险水平，实现不同社保体系之间的衔接。这样，身份差别没有了，档次差别还可以有。这个档次差别，用以后的经济实力慢慢缩小就是了，关键是要给人家这个机会。别小看这个机会。人们得到机会之后创造财富的能力，是静态的成本测算难以估量的。

 

可以想见的是，在未来推进户籍改革的过程中，以及其他改革中，一定还会有很多困难。如何解决，也要从实践经验中寻找答案，寻找河里的石头。只要去摸，石头总是有的。

              

5 扩大基本公共服务覆盖面

 

实现基本公共服务均等化的第一步，是把人先纳入服务的范围。这次的《意见》，对此有实质性的规定。比如，《意见》要求要保障“农业转移人口及其他常住人口”的“随迁子女平等享有受教育权利”。具体而言，要求“将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，逐步完善并落实随迁子女在流入地接受中等职业教育免学费和普惠性学前教育的政策以及接受义务教育后参加升学考试的实施办法”。看起来，教育的问题，是受到了很大的重视。此外，文件也要求在失业救助、职业技能培训、医疗服务、养老保险等方面扩大覆盖面。

 

需要加一句的是，这里的“其他常住人口”，指的应该是城市之间的迁移人口。至此，被75年宪法取消了的“迁徙自由”，实际上又开始回来了。未来的方向，是养老、医疗、失业等社会保障账户，随着人口迁移而“可以携带”，子女教育也可以在新的就业城市得到解决。倘若如此，对于劳动力的自由流动和高效配置，对于经济增长潜力的培育，都将大有裨益。