对第二次全国土地调查数据的一点儿猜想和拼图游戏。

 

1.数据不全，只能发呆

 

上周因为尝试估算我国的耕地供给弹性，我对着第二次全国土地调查（即“二调”）的数据发了半天呆。发呆的原因，是数据很不全，和以前的数据很难缝上。所谓缝上，不是说数据不能变（否则二调就没意义了），而是要知道是怎么变的——哪里减少了，减少的部分补充到哪里了。“二调”调是要知年启动，2009年底初步完成，但数据迟迟没有公布，只在2013年12月发了一个《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》，全文仅有1618个字，数据少得可怜。

 

交稿之后，继续盯着“二调”数据发呆，终于理出一点头绪。首先声明，本文的讨论基于非常有限和零碎的数据，有连蒙带猜的性质。如有错误，抱怨请找国土资源部和国家统计局，纠错结果烦请告知，笔者不胜感激（实情是，笔者害怕搞错，只能推敲之后拿出来向行家求教）。

 

2.将就着看看这张表

 

表1显示的是2008年和2009年我国各类土地面积的变化。其中，08年的数据是在以往数据的基础上，结合历年的土地变更,推算得出的结果；09年的数据则是“二调”数据，是卫星识别数据。此外，两组数据在子项目上有所不同，子项目包含的内容需要推断，乃至猜测。

 

根据“二调”，最大的四块是草地、林地、其他用地和耕地，分别为43、38、27、20.3亿亩，合计128.5亿亩，占国土面积的90%。“其他用地”对应的应该是以前的“未利用地”，主要是高山、戈壁、沙漠等。和08年数据相比，未利用地少了11.8亿亩，草地增加了3.8亿亩，林地增加了2.7亿亩，耕地增加了2.1亿亩。还有一块农用地是园地，有2.2亿亩，增加0.4亿亩。

 

其余最大的一块是水域和水利设施用地，高达6.4亿亩。根据美国CIA的统计，我国水域面积为27万平方公里，即4亿亩，剩下的2.4亿亩应为水利设施。根据《中国地理》的统计，内陆水域为2.6亿亩，那么计入领土面积的内海、海湾、海峡的面积应为1.4亿亩，其中渤海为内海，面积为1.15亿亩，剩下的0.25亿亩为海湾、海峡等。

 

2.4亿亩的水利设施对应4亿亩的水面，也就是3:5的比例，不知道这个数的合理性有多大。可以想见的是，对于大的内陆湖泊来说，这个比例一定是太高了。湖里面基本没有设施，岸堤面积不可能到湖面的60%。对于内陆河流来说，这意味着100米宽的河对应两岸各30米宽的河堤，不算太离谱。对于窄的河道，比如40米，河堤也要每边12米，不算宽，可能还有点窄。河道越窄的话，岸堤的比例越大。考虑到平均河道不会太宽，还有其他的水利设施配套，3:5的比例，也不算太离谱。

和以前的数据比，水域和水利设施的面积是大幅增加了。根据历年土地变更调查和国土资源统计年鉴的数据推算，到2009年水利设施用地的面积应该为5600万亩左右。以前还有一块“其他农用地”，里面有部分农业水利设施，应该也加到这里面来。这部分的数据找不到，只好暂且记下。以前报告的水域面积，只包含内陆水域的2.6亿亩，这样一共不到3.2亿亩，和6.4亿亩差了3.2亿亩，整整一倍。这3.2亿亩中，有1.4亿亩是内海、海湾、海峡，1.8亿亩是多出来的水利设施，应该主要是堤岸和包含进来的农业水利设施。

 

“二调”报告的交通运输用地是1.2亿亩，这和以前的数据有很大的出入。2008年的交通运输用地3700万亩，2009年底交通运输用地推算为4000万亩，之间相差8000万亩，差了两倍。看起来，是“二调”把以前的农村道路算入了交通运输。否则，很难解释8000万亩的差异。城市内部道路和城市联为一体，应该没有包括在这1.2亿亩里面。

 

最难解读的是城镇村工矿用地面积，这部分包含以下两个部分：（1）农村居民点，2004年是2.5亿亩；（2）城镇工矿，2004年1.05亿亩，2005－2008年增加1400万亩（审批数，其中400万亩为农村建设用地），推算2008年应为1.19亿亩。两部分简单加起来的话，共3.69亿亩。不过，这里面可能有一点问题，就是审批的城镇工矿用地可能占用部分农村居民点用地，简单相加会造成重复计算。考虑到2005－2008年审批的城镇村工矿一共1400万亩，占用的农村居民点用地不会太多，以200万亩记账的话，这样推算城镇村工矿为3.67亿亩。

 

国土资源年鉴上2008年居民点及独立工矿用地为4.04亿亩，比3.71亿亩多出了3700万亩。根据2004年土地变更调查，盐田及军事等特殊用地的数字为3300万亩，考虑到04年以后可能有所增加，和3700万亩的数字大致吻合。相差的400万亩，也可能是农村居民点的增加。据此猜测，2008年的统计年鉴和“二调”数据都把盐田特殊用地归入了城镇村工矿用地。盐田归入工矿，军事、使馆等特殊用地归入城镇和农村的居民点，道理上也讲得过去。

 

3. 2300万亩建设用地多在哪里？

 

简单小结，看看能不能缝上：（1）未利用地的大幅减少与农用地的大幅增加对应。未利用地减少12.1亿亩，农用地增加9亿亩，差值3.1亿亩；（2）3.8亿亩的“其他农用地”被归入水域和水利、交通运输和城镇村工矿，后三项共增加6.9亿亩，多增加3.1亿亩，恰好第（1）项的3.1亿亩抵消。

 

至此，数据基本上连猜带蒙地缝上了，增加的部分和减少的部分正好相抵。但是，变化的原因依然不可考。根据《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》，耕地的增加“主要是由于调查标准、技术方法的改进和农村税费政策调整等因素影响，使二次调查的数据更加全面、客观、准确”。这里论据应该也适用于林地、草地、原地、未利用地、水域和水利用地。这一论据对于城镇工矿和交通运输用地的适用性应该差一些，因为这些地的产权相对清楚，测量起来不难。对于农村居民点用地的适用性介于二者之间。

 

值得特别注意的是“城镇村工矿”用地的变化。2008年数据是4.04亿亩，2009年数据是4.31亿亩，相差2700万亩。2009年审批数是400万亩，这样还有2300万亩的差距。问题是，这2300万亩是在农村，还是在城镇？首先需要说清楚的是，城镇扩张占农村居民点用地，是不改变这个数的，因此只能是城镇占农用地，或者农村居民点占农用地。

 

笔者的猜测是，农村占的可能多一些，因为毕竟农村人多，而且农村居民点和农用地插花分布，交界线很大，侵占起来很方便，监管起来很不容易。

 

做一个粗略的匡算的话，假设这2300万亩，农村占了1300万亩，城镇工矿占了1000万亩。这1000万亩应该是用作商业服务和住宅，以住宅为主。工业用地价值低得多，不必费心偷偷占地开工厂。2005-2009年间商服住宅平均地价按40万每亩估计，1000万亩价值4万亿。如果考虑到建设期滞后的话，实际价值应该更高。俗话讲，无利不起早。这么大的利，当然引得无数英雄竟早起。各位看官，土地这么抓眼球，引得无数人睡不着觉，不奇怪的。

 

2009年以后，主要的变化就是每年减少一点耕地（100万亩，也就是0.01亿亩多一点），增加800多万亩建设用地，不影响上面的大数。