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徐远、李惠璇:从结构到行为——反垄断理论的演化与平台治理

题记:2021年上半年,北京大学国家发展研究院建立了一个包括近20位教授的《平台经济创新与治理》课题组,对平台经济问题做了全面分析,课题报告《平台经济:创新、治理与繁荣》已于2022年7月由中信出版社出版。为更好地分享对于平台经济的见解,特别是对一些最新发展的看法,课题组决定与中新经纬合作,推出系列评论文章《承泽观察·平台经济40评》。

徐远如是说:梳理美国百年发垄断历史,从结构主义到行为主义的转变清晰可见。平台反垄断的理论基础,是行为主义,结构主义很难死灰复燃。美国平台企业股价不受影响,与这一转变有关。

平台反垄断,是目前全球最重要的商业事件之一。欧洲、美国、中国,先后发起了针对平台企业的反垄断调查。这次反垄断事件,有三个特点值得注意。

第一,这是针对当今最大商业巨头的行为。美国的谷歌、脸谱(现改名Meta)、亚马逊、苹果,中国的阿里巴巴、美团、腾讯,是当前市值最大的一批企业。以往的反垄断,往往也是针对当时最大的企业,因此这一点并不特殊。

第二,这是针对科技最前沿、模式最先进的平台型企业的反垄断行为。平台企业大量使用最新的数据技术,不仅处于商业发展的前沿,也代表了未来商业发展的方向。因此,这一轮反垄断,会在很大程度上影响各国企业巨头的竞争力,进而影响各国经济总体的竞争力。

第三,这次反垄断在全球同时发起,在历史上还是第一次。之前的反垄断,往往局限于美国、欧洲,日本的反垄断事件很少,欧洲的反垄断,也常常是针对美国的企业。自2008年《反垄断法》实施以来,我国陆续处理了白酒、电信、乳业、汽车、医药等领域的反垄断案件,但是比较分散,和美国、欧洲也没有直接关系。中国加入全球反垄断大潮,聚焦于一个行业,而且是科技前沿行业,这还是第一次。考虑到中国还是发展中经济体,人均收入只有美国的1/6,发展还是主要矛盾,和欧美一起反垄断,更加引人注目。

这一轮全球反垄断还在进行中,还没有尘埃落定。在这个时间点上,研究这次反垄断的特征,寻找未来的方向,就格外重要。美国有悠久的反垄断历史,处于反垄断的前沿,自身又有很多大型科技平台公司,美国的做法,尤其值得研究。作为对比,欧洲的巨型平台公司不多,反垄断针对的主要是美国的平台巨头,如谷歌、脸谱、亚马逊等等。因此,美国既要反垄断,又要保护自己的平台企业,对我们更有参考价值。

梳理美国100多年来的反垄断史,美国的反垄断思路,出现了明显的从“结构主义”到“行为主义”的转变。这一转变不是突然发生的,而是经历了一次逐渐的变化,慢慢从结构主义,转向了行为主义。

为了表述方便,我们把美国反垄断调查分为三轮。

 

第一轮,从1900到1982。

在此期间,结构主义大行其道。20世纪50年代,哈佛大学梅森教授及其弟子贝恩,提出“结构一行为一绩效”(structure-conduct-performance,简称SCP)理论。他们的研究发现,市场集中度、进入壁垒都与企业绩效呈正相关。在一定程度上,市场结构决定了企业行为,进一步决定了绩效。那么,无论企业行为如何,政府可以直接调整市场结构,就可以起到“釜底抽薪”的反垄断效果。

在结构主义的思潮中,大就是罪。很多市场占有率很大的企业,因此而被拆分,比如标准石油(1911)、美国烟草(1911)、美国铝业(1945)、At&T(1982)。这里的基本理念是,一个企业规模巨大,占有了很大的市场份额,就会具有垄断力量,在商业谈判中拥有别人没有的强势地位,挤压上下游的市场参与者。在这一轮反垄断浪潮中,美国钢铁成为幸运者,没有因为规模而获罪(1920)。

美国铝业的案子非常典型。1937年,美国政府以美国铝业在铝锭市场上占有90%以上的市场份额为由,对其发起反垄断诉讼。经过数年的审理,法院并未发现美国铝业的违法行为,但仅仅依据该公司的市场地位,就判定其违反了《谢尔曼法》:“美国铝业公司维持其市场支配地位的决定就是它独占的主观意图的充分体现”,“法令的目的之一是保护行业中能有效地相互竞争的小型单位并让它们并存,尽管这要付出代价。”由此可见,结构主义关注的是市场份额,大就是罪,甚至不需要犯罪行为。

 

第二轮,从1982到到2001。

这一阶段是转型期,典型特征是不再拆分企业,IBM(1982)和微软反垄断案(2001),最后都以和解告终。

从20世纪60年代开始,芝加哥学派对结构主义提出了尖锐的批评:企业规模变大的过程,就是企业不断改进产品和服务、打败竞争对手的过程,如果单纯地惩罚大企业,那就是在惩罚竞争优胜者,保护竞争失败者,只会导致企业懒于创新,对行业发展、经济增长都是有害的。

哈罗德·德姆塞茨(Harold Demsetz)指出,对市场竞争最重要的是进入和退出自由,而不是行业集中度和企业规模。只要进入和退出是自由的,即便占有巨大市场份额的一个“垄断”企业,其行为也必须像在竞争性市场上一样,才能持续生存。比尔盖茨曾经说,微软离破产永远只有18个月。因此,反垄断的重点并不是产业结构,而是企业行为。这一点,是“行为主义”的本质特征。

芝加哥学派“行为主义”反垄断的典型案例,是微软反垄断案。1997年,美国司法部剑指捆绑销售,用反垄断起诉微软。这场官司举世瞩目、旷日持久、耗费巨大,微软一度面临被拆分的风险。

2000年6月,主审法官托马斯·杰克逊做出判决,微软违反了《谢尔曼反垄断法案》第一条第二条,将微软一分为二,一个经营操作系统业务,一个经营浏览器等应用软件。

宣判一出,支持“行为主义”的主流经济学家们纷纷发声,严厉批判杰克逊法官的判决。保罗·克鲁格曼在《纽约时报》上著文《肢解微软的后果》,强调法院判决应当聚焦于分拆微软是否会损伤社会福利。实际上,微软并未有损社会福利,既没有收取高昂的价格,也没有提供低质的服务。微软的潜在竞争对手始终制肘着它的定价能力,微软的“垄断”只不过是稍纵即逝的资产而已,存在于潜在对手的竞争当中。高里·曼昆也撰文《微软分拆——左鞋和右鞋分开卖》,认为水平分拆只会导致两个垄断公司的出现,且会比单一的垄断公司的要价更高,进而进一步损害社会福利,损害经济效率。

2001年6月,联邦上诉法院以7比0的投票结果,以证据不足为由驳回了初审判决。最终,该案以微软与美国政府和解告终,微软被强制向第三方软件开发商开放Windows操作系统的应用程序接口,允许第三方在Windows上开发软件。这一判决反映出了“行为主义”的观点:反垄断并不是反对企业规模,而是反对限制竞争的行为。开放应用程序接口之后,竞争更加充分。

 

第三轮,2019开始的这一轮反垄断,主要针对的是大型科技平台企业。

这一轮美国反垄断的主要特征有两个,一是“雷声大、雨点小”,二是行为主义的底色非常清楚。结构主义试图死灰复燃,但是收效甚微,很难成功。

结构主义复活的背景,是八十年代以来美国贫富差距的不断拉大。2018年,美国最富的1%的人,占有23.8%的收入和38.6%的财富。在经历了过去四十年的宽松监管之后,美国经济越来越集中,五大互联网巨头的市值已经超过了6万亿美元,财富与资源的高度集中造就一批企业巨头和超级富豪。在这个背景下,芝加哥学派“反垄断只有一个目标,即经济效率”的口号开始变得不合时宜,公平的砝码变得更重,结构主义开始抬头。潜意识里,宁愿牺牲一些效率,也要把巨头们拉下马,巨头本身似乎就是敌人。

2021年3月,美国政府任命反垄断法专家——哥伦比亚法学院教授吴修铭(Tim Wu)担任拜登在制定科技与竞争政策方面的特别助理,他写过一本书,《庞然大物的诅咒:新镀金时代的反垄断》。吴修铭认为,芝加哥学派将反垄断的定义缩小到经济效率、社会福利的范畴,是在偷换概念。他认为,强化并购审查、拆分过大企业,都应当回到反垄断的工具箱。另一位关键人物是琳娜·汗(Lina M. Khan),她年仅32岁就当上了美国联邦贸易委员会(Federal Trade Commission ,简称FTC)的主席。她认为,现有反垄断法框架难以保护和促进竞争,有必要重拾过去的反垄断法,再次重视市场结构在竞争分析中的作用。

虽然来势汹汹,但监管部门还是遵循传统的博弈路径,以及“行为主义”的范式。仔细考察拜登政府的反垄断动作,集中在起诉和立法两件事,斗争矛头也还集中在企业行为上,而不是市场结构上。

首先是起诉。2020年12月,美国联邦贸易委员会(FTC)和40多个州对Facebook发起反垄断诉讼,指控该公司通过长达数年的反竞争行为非法维持其在个人社交网络领域的垄断地位。但是,2021年6月,诉讼被法院全部驳回。8月,FTC又对Facebook重新提起反垄断诉讼,进一步丰富了诉状,并要求Facebook出售Instagram和WhatsApp。这场声势浩大的诉讼,到现在为止还没有结果。自2020年以来,Facebook、亚马逊、谷歌均受到了美国联邦政府或地方政府的反垄断起诉,但实质上进展缓慢,至今没有一个案子结案。

其次是立法。2021年6月美国众议院司法委员会表决通过的《终止平台垄断法案》等六项法案。这些法律条文看起来严厉,但是市场反应平淡,整个2021年6月,FAANG(脸书、苹果、亚马逊、奈飞、谷歌)五大巨头的股价甚至都是上涨的,涨幅在4%-10%范围内。

为什么会这样?其实,就是“雷声大、雨点小”。众议院司法委员会表决通过”只是立法第一步,接下来法案还需由众议院、参议院审议,在两院修改完善后才会进入白宫,由美国总统最终签字确认。这是个漫长的博弈过程,企业也会参与其中,阻碍不利于自己的条款的通过。

这些法案最终会被通过吗?美国联邦贸易委员会(FTC)前主席威廉·科瓦契克认为:“更严格的并购审查可能会变成法律,但是其他法案不太可能。”可以预见,美国立法者和科技巨头之间的博弈将加剧,但双方讨价还价还有很大的空间,众议院的表决通过,像是“漫天喊价”,而数字平台们还可以“坐地还钱”。这是个漫长的过程,但是最终的法案还是要保护平台企业的竞争力。否则,企业没有未来,经济也就没有未来,社会福利会萎缩,最后谁也没有好处。

 

美国平台反垄断的借鉴意义

传统工业时代的垄断企业与今天的数字平台巨头并不是同一种生物,传统的结构主义反垄断理论,并不适用于数字平台企业。传统的经济学教科书写着,一个企业拥有垄断力量之后,就会提高价格、减少产量,来最大化企业利润,使得消费者福利受损。但是,数字平台巨头们的表现却并不是这样。

例如,谷歌占领了90%以上的全球搜索引擎市场份额,但仍为消费者提供免费服务;腾讯旗下微信、QQ长期占据即时通讯市场霸主地位,但并不向消费者收取费用,消费者也节省了此前的打电话、发短信的费用。而且,数字平台们争夺市场份额的时候,还会大打补贴战,给消费者“薅羊毛”的机会。例如,2014年1月,滴滴和快的争夺在线出行市场,双方都宣布乘客车费返现10元,司机奖励10元。

因此,从消费者福利的角度出发,数字平台似乎不需要反垄断大棒。但是,数字平台真的不需要反垄断吗?并不是这样。

有别于普通企业,数字平台有更强大的网络效应:一个新用户加入的边际成本几乎为零,而且会对其他用户带来正收益,这会推动数字平台滚雪球式地扩张,形成“赢家通吃”的效果,潜在竞争者难以撼动其市场地位。

举个例子:使用微信支付的消费者越多,微信支付收款码对商户的价值就越大;而使用微信支付收款码的商户越多,微信支付对消费者的价值也越大。这种正向互动会推动越来越多的消费者和商户加入微信支付,形成巨大的支付网络。当用户总数突破临界点,会出现“赢家通吃”的效果,潜在竞争者就难以撼动其市场地位。

平台取得“赢家通吃”的地位之后,新进入者即使开发出更好的产品,也很难打破这个“通吃”的局面。这时候,平台可能会采取“二选一”、互相屏蔽等行为,来加固自己的护城河,拒绝竞争者进入自己的领地,这就对效率造成了损失。比如,假设你开了一家小吃店,用户规模最大的A外卖平台要求与你签订独家合作协议,这时即使B平台的抽成比例更低,但你考虑到A平台的客源更多,你也会被迫选择A平台。这时,你付出了更高的成本,这个成本可能会转嫁给消费者,造成福利损失。而且,服务水平更好,抽成比例更低的B平台,也难以突围(或者,B平台必须大肆烧钱获取用户,付出高昂的资金成本)。这对社会总体福利是一种损失。这时候,就需要对行为进行监管,比如禁止“二选一”。

因此,在数字平台反垄断领域,政府可能需要加强版的“行为主义”。以“二选一”为例,“独家交易”在其他经济领域比比皆是,比如房产中介希望与房东签订“独家代理”协议,很多品牌与零售商签订“独家经销”协议。但在平台经济领域,“二选一”却应该被严厉禁止。只要禁止平台的反竞争行为,降低市场进入的门槛,就可以既利用平台的优势,又促进正当的竞争,保障效率的提高,提高社会福利水平。

我国这两年的反垄断措施,也是基于行为主义的逻辑。2021年国家市场监督管理总局发布了《关于平台经济领域的反垄断指南》,列了负面清单,明确规定了互联网平台经济领域垄断行为的范畴,包括排除和限制竞争、拒绝交易、强迫商家“二选一”、差别待遇等行为。

2021年7月24日,市场监督管理总局宣布,腾讯收购中国音乐集团的交易“应报未报”,对腾讯处以50万元罚款,同时在30日内解除独家版权协议。持续10多年的版权大战戛然而止。

针对多年来平台之间互相拉黑的问题,2021年9月9日下午,工信部与阿里巴巴、腾讯、字节跳动等企业召开了“屏蔽网址链接问题行政指导会”,要求限期内各平台必须按标准解除屏蔽,否则将依法采取处置措施。截止到9月底,阿里旗下饿了么、优酷、考拉海购、大麦等多款应用已接入微信支付功能。我国的平台反垄断,也是基于“行为主义”而不是结构主义的理论框架。
 

本文来源:中新经纬

 



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