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徐远、李惠璇:中国平台反垄断的基本方向

题记:2021年上半年,北京大学国家发展研究院组建了一个包括近20位教授的《平台经济创新与治理》课题组,对平台经济问题做了全面分析,课题报告《有序繁荣:平台经济的创新与治理》已由中信出版社出版。为更好地分享对于平台经济的见解,特别是对一些最新发展的看法,课题组决定与中新经纬合作,推出系列评论文章《承泽观察·平台经济40评》。

平台的崛起,是新世纪以来最重要的商业现象。大家熟悉的苹果、谷歌、亚马逊这些巨头,本质上都是平台企业,历史都不长,但是迅速成长为现象级企业。中国的阿里巴巴、腾讯,也是快速成长的平台企业。

金融危机之前的2007年,世界前十大市值上市公司中,依然是传统的大能源、大银行、大工业,只有一家微软是新兴企业。那时候的微软,还不是真正的平台公司,股价也在停滞中。后来转型成功,股价持续上涨,焕发了第二春。

到了2017年的时候,短短10年后,平台公司已经在十大榜单中占领7席,前五全部是平台公司,分别是苹果、谷歌、微软、脸谱、亚马逊。中国的阿里巴巴和腾讯,也位列全球十大,分别排在第七、第八位,这两家也是平台型公司。可以说,平台崛起是这个时代最炫目的商业现象,短短十年,天翻地覆。

平台的重要性,不仅体现在市值上,也体现在日常生活的体感上。从买菜到打车,从购物到交友,从阅读到商务,现在我们的日常生活和工作,已经离不开平台。2020年暴发的新冠疫情和全球的大规模“社会隔离”,更是促进了线上平台和工具的发展。看起来,平台的发展似乎是一马平川,天空才是极限。

可是,也是在2020年,一场针对平台的“反垄断”行动在全球兴起,欧洲、美国、中国,都在其中。

2020年11月10日,中国市场监督管理总局出台了《关于平台经济领域的反垄断指南(征求意见稿)》(简称《指南》),互联网中概股随之暴跌。当天,在道琼斯指数上涨了0.9%的大盘环境下,阿里巴巴和京东分别大跌8.3%、5.6%。在香港市场,美团下跌10.5%,第二天继续下跌9.7%,腾讯下跌4.4%,第二天继续下跌7.4%。这两天的下跌,解开了互联网中概率下跌的序幕,在其后的一年多时间里,互联网中概股大幅回调。

在《指南》中,用户抱怨颇多的“二选一”、 “大数据杀熟”、“捆绑交易”、“低价倾销”,“拒绝交易”等现象,都被定义为垄断行为。此后,我国反垄断动作频频,这里仅列举几例:

1) 2020年12月14日,国家市场监管总局通告,阿里、阅文、丰巢的收购行为违反《反垄断法》,分别处以50万元人民币罚款的行政处罚。

2) 2021年,阿里巴巴、美团遭遇反垄断调查,被判定构成滥用市场支配地位行为,并分别处以182.28亿元、34.42亿元罚款。

3) 2022年6月24日,第十三届人民代表大会常务委员会第三十五次会议审议通过《关于修改中华人民共和国反垄断法的决定》,新《反垄断法》将自2022年8月1日起施行。

新《反垄断法》在总则部分增加第九条,要求“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为。”此外,还在“滥用市场支配地位”章节,增加第二十二条第二款,规定“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为。”这些新增的条款,体现了对于平台发展的关切。

这一轮反垄断,不仅在中国,在美国、欧盟也几乎同时展开。

2020年10月21日,美国司法部和11个州对谷歌提起诉讼,瞄准这家科技巨头在搜索和广告业务上存在的垄断行为,指控谷歌利用其市场主导地位打击竞争对手。12月10日,美国联邦贸易委员会(FTC)与来自48个州和地区的总检察长联盟分别对Facebook提起反垄断诉讼。这是自1998年制裁微软以来20多年里,美国政府在高科技公司领域发起的规模最大的反垄断举动。

2021年6月23日,美国众议院司法委员会审议通过了六项旨在加强反垄断执法的相关法案,旨在促进互联网行业竞争,并推动美国成为全球数字经济领域规则制定的领导者。

不过,上述法迄今无一进入参众两院的正式审议阶段,更别说两院达成一致,提交总统签署生效了。其中,《美国创新和选择在线法》走得最远。该法案规定,在美国国内,月活用户超5000万或月活商户超10万的线上平台,年收入或市值达到一定水平的,不得在平台上优待自己的产品,不能不公平地限制竞争对手的产品在平台上的供应,或在平台服务条款方面歧视其他商户。法案还规定,平台不得实质上限制或阻碍竞争对手访问或使用同一平台、操作系统或硬件或软件功能。法案还限制使用平台上的非公开数据,平台需开放竞争对手生成的数据。在安装或卸载软件、搜索或排名功能、报复对手的举报行为等方面,法案也进行了限制。

2022年1月21日,该法案在美国参议院司法委员会审议通过,并且得到了众议院和参议院相关委员会的支持。3月,美国司法部也对该法案表示支持。其后,该法案还需在国会两院进行投票,并经美国总统签署后方能生效。

在欧洲,平台反垄算还要早一点。2019至今,欧盟对亚马逊、谷歌、FACEBOOK、微软等平台巨头开展了反垄断调查。2020年12月15日,欧盟委员会提出《数字市场法案》和《数字服务法案》两项法案草案,打击数字平台巨头滥用自身数字权力的行为,促进数字市场公开透明和公平竞争。例如,《数字市场法案》禁止跨国大平台将客户数据用于自身的市场竞争,数字平台的自有服务在其搜索引擎上不应享有优先待遇。再比如,谷歌不能再在搜索结果中将涉及谷歌购物的链接往前排。为了防止巨头垄断未来的科技,跨国大平台进行任何并购交易,不论并购金额大小,均需通知欧盟委员会。如果数字平台巨头被裁定违法,欧盟委员会征收的罚金最高可达该企业全球营业额的10%。

这一轮平台反垄断是全球现象,并不是中国特有。那么,关于平台的未来,我们能说什么?其实不需要太悲观,基本原因有两个:

第一,  平台代表了商业的未来,任何国家要参与全球竞争,都必须支持本国平台的发展。

平台的本质,是构建一个市场,这一点和传统的企业,有本质的不同。传统的企业,是面对一个市场,努力做好产品,开拓这个市场。随着产品质量的提高,成本的下降,市场规模可能扩大,但是企业依然是市场中的一方,是商品的供给方,而不是市场的构建者。

平台型企业不一样。平台企业,是市场的构建者,而不是商品的供给方。比如说阿里巴巴,自己并不生产商品,而是构建了一个大卖场。在这个大卖场上,聚集了生产商,销售商,服务商,消费者,大家各取所需,形成了一个商业生态。从这个意义上讲,平台发展即市场发展,意义重大。

在这个市场中,阿里巴巴更像是一个管理者,收取各种服务费,比如广告费、导流费、管理费等等。因此,平台企业提供的是“公共服务”,获得是公共服务的使用费,剧有某种管理者的性质,甚至是一种“类政府”的性质。

平台的这种“市场构建者”、“公共服务提供者”的身份,为平台的反垄断增加了难度。传统上,反垄断是为了防止一家企业过于庞大,市场力量过强,对竞争对手造成挤压,不利于竞争,不利于市场的成长壮大。采取的办法,常常是控制大企业的相对规模,如果过大的话,就进行拆分。然后,还会约束大企业的不正当的竞争行为,鼓励竞争。

可是,平台企业本身就是市场,平台企业的庞大,本身是市场发育成长的结果。如果约束平台的规模,就是约束市场成长,与反垄断的初衷是背道而驰的。因此,平台反垄断和传统反垄断的一个本质区别,是不能约束平台规模的扩大,而只能约束其不正当竞争行为。

传统反垄断有两个思路,一个叫“结构主义”,另一个叫“行为主义”。约束企业规模的做法,叫做“结构主义反垄断”,常常控制的是一个企业在行业中的市场占有率,用占有率这个市场结构指标,控制企业的规模,过大的话就进行拆分。行为主义,则是直接针对特定的不正当竞争行为进行监管,而不强求市场占有率指标。对于平台企业而言,结构主义是不适用的,而只能采用行为主义的监管思路。

第二, 我国的监管层,已经明确表示平台反垄断,是为了支持平台经济更好发展。

高层文件、官员都多次强调“坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬”。2021年8月,中央财办副主任在新闻发布会上指出,一方面,要给资本设置“红绿灯”,完善市场准入负面清单管理制度,对一些盲目倾向、有害因素加以严格整治。另一方面,我们也认识到,平台经济是先进生产力的重要组成部分,要发挥好它在优化资源配置、促进科技进步、便利人民的生活、参与国际合作与竞争中的积极作用。

2022年1月,国家发展改革委等九部门联合印发《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》,再次提到:坚持发展和规范并重,适应平台经济发展规律,建立健全规则制度,优化平台经济发展环境。

2022年3月,国务院金融稳定发展委员会专题会议强调,关于平台经济治理,有关部门要按照市场化、法治化、国际化的方针完善既定方案,坚持稳中求进,通过规范、透明、可预期的监管,稳妥推进并尽快完成大型平台公司整改工作,促进平台经济平稳健康发展,提高国际竞争力。

事实上,我们翻遍这几年的政策文件,找不到一个“拆分”的字样,说明政策面的思路是很清楚的,不会用拆分的办法反垄断。在纷繁复杂的形势中,政策面的这一清晰取向让人欣慰。

不要以为拆分不可能。历史上的反垄断,经常就是把大企业拆成小企业,这样的例子数不胜数。1911年的标准石油,1937年的美国铝业,1984年的美国电报电话公司,都是著名的拆分案例。

目前监管层是完全明白不能拆分平台企业的,那无异于自废武功,会丧失竞争力。而平台企业要做的,是认真研究反垄断的负面清单,搞清楚自身发展的边界,并据此调整战略方向,规划未来发展。我们相信,平台企业的未来,依然宽广。在平台占主导的商业时代,这不是一种选择,而是一种宿命。

 



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