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新《土地承包法》与城乡中国的未来

修订后的《中华人民共和国农村土地承包法》,已经于2019年1月1日起施行。
 
去年底(2018年12月29日),全国人大常委会通过了关于修改《中华人民共和国农村土地承包法》的决定。在众多的法律修改中,《农村土地承包法》毫不起眼,远远比不上《证券法》、《土地管理法》、《房产税法》引人注目。但是,《农村土地承包法》的修订,却折射了未来中国的城乡格局。
 
1 两条主要修订:农村土地三权分置,承包期延长30年
 
法律的条文很长,修订的地方很多,最关键的修订有两处,一是土地承包到期后,再延长30年。目前的农地承包,将在2027年,也就是9年后到期。再延长30年,也就是土地承包期还有39年。39年后,中国的工业化和城市化,还会大幅发展,整个社会的面貌,会发生天翻地覆的变化,农业在国民经济中的比重,不会超过5%。从经济体量和农业占比上讲,所谓的三农问题,会随着经济的增长而慢慢消化掉。所以,一定意义上讲,这39年的承包和永久承包,也没有太大区别。
 
第二个关键修订,是从法律上确立了“三权分置”的制度,也就是农村土地所有权,承包权,经营权的“三权分置”。根据现有法律体系,农村土地的所有权,属于农民集体所有,但是由本集体经济组织的成员承包经营。这里是“两权分置”,是“所有权”和“承包经营权”的分置。这次修法的变化,是进一步把“承包经营权”分解为“承包权”和“经营权”,由“两权分置”变成了“三权分置”。
 
2 修订的实质:鼓励农民进城落户,促进土地和人口流转
 
从“两权分置”变成“三权分置”,是这次修订的重点,我们先来举个例子。比方说我是某村的村民,村里的地属于村集体所有,我可以依法承包3亩地。以前呢,这3亩地我只能自己种,或者转包给别人种,或者送给亲戚熟人种。但是我不敢远走高飞,要常回家看看,怕人不在村里,这个地就没了。修法以后,这个担忧没有了,因为这个承包权,变成了我作为这个村成员的权利,是附着在我身上的,而且长久不变。
 
这个修订,其实是这次修订的核心和实质。为了这个修改,新版《农村土地承包法》专门增加了一条,作为第九条:“承包方承包土地后,享有土地承包经营权,可以自己经营,也可以保留土地承包权,流转其承包地的土地经营权,由他人经营。”
 
而且,这个权利不仅是明文规定的,还制定了相应的保障措施。新版的《农村土地承包法》第二十七条明确规定:“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。”这句话啥意思呢?就是村民一边可以进城落户,一边可以继续享有村集体土地的承包经营权。法律明文这么规定,显然是针对现实中普遍存在的进城失地的担忧,无疑为村民进城落户打开了方便之门,解除了后顾之忧。
 
如果农民进城了,他的承包权和经营权怎么处理呢?新版《农村土地承包法》第二十七条进一步规定:“承包期内,承包农户进城落户的,引导支持其按照“自愿有偿”原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方,也可以鼓励其流转土地经营权。”这里强调了“自愿有偿”原则。在这个前提下,农民有三个选择,一是保留承包权和经营权,二是保留承包权,把经营权流转出去,换取部分收入;三是把承包权和经营权都流转出去,换取更多收入。
 
说到这里,情况就很清楚了。这样的修订之后,农民进城的顾虑就少了很多,作为村集体成员的利益不受损,同时可以进城分享城市化的好处,人口向城市的流动,会因此顺畅很多。可以想象的一种做法,是承包权、经营权都可以变成股份,农民带着股份进城,获得分红收入。这样,土地、劳动力这两大要素的流转,就大大增加了,这两种基本要素的有效供给,也就大大增加了,对于未来的城乡发展,也会有好处。
 
3 修订的背后:发展阶段和政策思路的变化
 
现在,我们可以回过头来,问一些更深层的问题。为什么这个《农村土地承包法》的修改很重要?既然重要,为什么之前不修改,到现在才修改?这个和我国的经济发展阶段,以及现实的政策需求,都是直接相关的。
 
以前的时候,城市化率不高,农村有大量人口,当时的政策变化,是从不允许农民进城,到允许农民进城打工。1992年的邓小平南巡,开启了这个大幕。浩浩荡荡的农民工大军,就是这个政策变化的产物。
 
到了2018年,我国的城市化率已经很高,达到59.6%。考虑到人口流动的统计有遗漏,实际的城市化率可能更高,劳动力日趋紧张的情况已经发生了。这时候的政策倾向,进一步转变为鼓励农民工进城。不仅鼓励农民进城,还鼓励农民进城落户,变成市民。
 
这一变化,是两个力量共同作用的结果。第一个是刚才讲的,为城市经济发展提供更多劳动力,第二个则是农村和农业本身发展变化的需要。这个新的变化和需求,可以概括为“规模生产,规模居住”。
 
所谓规模生产,是农业生产必须上一个规模,否则难以持续。简单算一个帐,一亩农地一年的收入,平均来说大概在500元左右。一个农民要种20亩地,才能达到10万元的年收入,否则就不如进城打工。考虑到进城之后的各种便利,城里收入增长比农村快,以及农业生产风险大等等因素,你至少要给农民40亩地,他才可能愿意长期种地,安心种地。所以,农业生产必须上一定的规模,否则农业生产积极性会受影响,粮食安全也会出问题。承包经营权的分离和流转,可以使得土地慢慢聚集到愿意种粮、善于种田的人手里,实现规模经营。
 
与“规模生产”相对应的,是“规模居住”。以前农民多,农业生产规模小,农民住在很分散的村里。这种分散的居住和小农经济相适应,但是在规模农业时代,会产生两个问题。
 
问题之一,是占用了大量的耕地。你看现在很多农村,有大量的住宅,但是没有人住,常年空在那里,不仅浪费了建房的各种支出,也浪费了土地。以后农民数量会更少,这种情况会更严重。
 
问题之二,是农村地广人稀,所有的基础设施使用率都很低,因此变得不划算。不划算就会不提供,至少是提供不足,因为运营的成本太高了,提供足了,又会造成很多浪费。比如说,现在很多农村的中小学,学生很少,因为孩子都到城里上学去了。这样一来,农村的学校就很难持续下去。
 
客观的要求,是未来的农民聚集到少数镇子上。这样有两个好处,一是减少对耕地的占用,二是农民聚集在镇子上,可以集中修路、供水、供电、供气,以及提供学校、医院、移动通讯信号塔等等现代生活的设施。否则,农村很分散,这些基础设施的成本都会很高,反过来导致农村缺乏基础设施。农村的基础设施向来比城市差很多,其实就是这个道理。
 
4 未来中国的城乡格局
 
刚才的讨论,指向一个重要的结论,就是乡村作为传统中国最基本的社会单元,会慢慢消失,人们会逐步聚集到少数的镇子上。未来的最基本行政单位,也会慢慢变成镇。乡土社会的解体,是工业化、城市化的必然结果。从1990年到2017年,我国自然村的数量,从377万减少到317万,减少了30%,行政村的数量,从102万减少到60万,减少了40%多。乡土社会的解体,早已经在发生了。
 
 
进一步,因为体量较小,镇的基础设施还是会相对很薄弱,镇虽然可以作为最基本的居住单元,但是效率并不高。最基本,同时又比较有效的居住单位,其实是县城。而镇,不过是县城的派出单位,并不是一级独立的、完整的行政单位。大家都熟悉一个词叫做“派出所”,是公安系统的基层组织,是上级公安机关的派出机构。以后的镇政府,也会是县级政府的派出单位。而县,将是神州大地最重要的基本行政单元。
 
再进一步看,随着土地和人口流动的理顺,城市化会进一步推进,人口会更多向城市聚集。以后的行政系统,很可能是以城市为单位,而不是以现在的地区、县为单位。县将慢慢演化为市,以市为中心,辐射周边的农村地区,形成城乡一体化的网络系统。再考虑到中国的幅员体量,国土面积有960万平方公里,人口总量超过14亿,省作为一级行政单位很重要,会继续存在,但是地区、县、乡,将慢慢被市取代。
 
 
总体上看,现在的五级行政单位(中央、省、市(地区)、县、乡镇),会慢慢向三级行政单位演化,分别是中央、省、市。市可大可小,是基本的行政单元,大城市分区,小城市不分区。镇作为市的派出单位而存在,和城市里的街道是一个概念。村从来不是一级政权,过去不是,现在不是,未来更不是。
 
未来已来。这次《农村土地承包法》修订,已经把未来折射得很清楚。亿万家庭,在规划未来的时候,也要考虑这个基本格局的变化。修订后的《中华人民共和国农村土地承包法》,已经于2019年1月1日起施行。
 
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