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中国改革的阿喀琉斯之踵:我们地方没钱

中国改革的逻辑,要在财政变迁的线索中寻找。本文的梳理,大开大合,娓娓道来,像是陈年的牛肉干,有嚼头。

文 / 江大桥

来源 / 老道消息(公众号ID: laodaoxx)

1989年末,财政部长王丙乾在全国财政工作会议上第一次给分税制试点吹风:

“现行的财政包干体制执行多年,今后应兴利除弊,逐步完善。比较理想的改革方案是实行分税制的包干办法,以有助于调动中央和地方两个积极性,明年准备选几个地方进行试点”。

早在1986年,包税制的弊端隐现,无论横向的沿海开放省份还是纵向的石油、钢铁,在大包干的政策下,诸侯们的日子都过得不错。

十三大报告中提到,“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制”。奈何地方要分权,1988年,决策层还是决定完善“划分税种 、核定收支 、分级包干”的财政包干体制。

1990年,国务院总理李鹏再次接力,提出妥协的过渡方案,一边继续完善包干体制,一边开始分税制的试点,为之后的大规模推广积累经验。 可惜,分税制的试点仍旧没有推行下去。除了地方利益反对,也有客观因素,财政分税制并不是计划经济下的简单经济集权,否则就会成为改革开放之前的统支统收。 

1991年, 中央财政入不敷出,王丙乾迫于无奈开始,在财政会议上搞“摊派”,每个省被强行分配指标,从1000万到1亿不等,可惜当时中央的信誉 “破产”,借了三次,每次都是有去无换,这次地方的积极性自然不高,个别富裕省份的财政厅长直接顶回去 :“跟我要钱,我可没有”。

只有青海省说,愿意拿出几千万支援中央,把财政部的同志感动的热泪盈眶。当时的王丙乾的名言就是,“我现在穷得只剩下背心和裤衩了”,1992年,接班的刘仲藜还感慨:“老兄我可真佩服你啊,这些年你怎么过来的”,还没过一年,刘仲藜就变成,“我连背心都没有,只剩下裤衩了”。

1992年,总设计师发表南巡讲话,市场化改革的动能重启,长者在抓住时机,统一党内思想,在十四大上干成了来北京的第一件事,确立建设社会主义市场经济,提出“要逐步实行税利分流和分税制”。6月5日,财政部开始在 天津、辽宁、沈阳、大连、浙江、武汉、重庆、青岛和新疆九个试点试行分税制。

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1993年,朱镕基正式接手分税制的改革,当时财政收入在国内生产总值的比重从1979年的28.4%降到1993年的12.6%,中央财政在全国财政的比重从46.8%降到31.6%,也就是所谓“双降”的局面。

7月23日,在全国财政会议上,朱镕基坦言,包税制下,中央收入不过40%,支出要占50% , 年年借债,中央财政过不下去了,“不到2000年中央财政就要垮台”。朱镕基撂下狠话:

“这种状况是与市场经济发展背道而驰的,必须调整过来”。

当时由于跟地方约定包税制,所以地方没有交税的积极性,一般都是藏富于民,然后通过收费等其他方式来充实地方金库。

所以地方的反应可想而知,特别是作为经济特区的广东。9月2日,中央政治局刚刚讨论通过两天前朱镕基拿出的第一份分税制方案,广东就开始写报告要求单干。主要负责人找到朱镕基面谈了两个多小时,话说的很直接,1992年,小平同志南巡时嘱托,广东要在20年内赶上四小龙,如果按照会上说的,广东可什么都干不了。

这是预料之内的阻力,真正的交锋是在朱镕基亲自去广东游说安抚,大家短兵相接。敢闯地雷阵的朱镕基确实是被“唬”住了一下。9月13日,朱镕基风尘仆仆的从海南练手转战广东,就发现广东省已经严阵以待,五套领导班子和个别市委领导一字排开,准备和朱镕基过招。

大家都是讲政治,你来我往,唇枪舌战。朱镕基是讲中央财政的困难,要顾全大局;广东就抬出总设计师的承诺,包税制要干到本世纪末,还有20年内赶超四小龙的殷殷嘱托。

第一次交手,广东省稍占上风,因为准备的充分。广东的干部其实早就意识到包税制非长久之计,所以早有准备。1988年,广东省财政厅的主要领导就开始出国考察,厅长林登云去了澳大利亚和威尔士,副厅长曾炳生去了日本,预算处处长陈继兴去新加坡。

1990年,广东还在香港、美国、法国提前办了培训班。不仅如此,1992年,广东省委秘书钟启权和财政厅长曾炳生还提前北上去财政部打探口风,此时的广东干部已经心中有数,政治嘱托、领导教诲都是面子,以何年财政为基期年才是里子。不过,手里有筹码,才能讨价还价。广东省先给朱镕基递了两张表格,核心意思是对比现行的包税制,如果分税制如果实施10年,中央将从广东的财政中多拿1000亿。

朱镕基显得很被动。在晚饭前,朱镕基将财政部长刘仲藜和地方预算司司长姜永华叫到他的房间,递给他们那两张表格。朱镕基政治压力非常大,觉得分税制可能要搞不下去了,从地方拿了这么多的增量,广东可能是完不成20年之内GDP追赶上亚洲“四小龙”的政治任务,但这又是总设计师在南巡时下达的。

地方预算司司长姜永华看了看两张单子,说,“按照已经修改后的方案,广东帐口径不对,因此误差很大”。当晚,随行的财政人员,加班加点,通宵夜战,在第二天早晨开会之前,报给朱镕基一个数字,少拿300亿,这下朱镕基心中的政治负担没有了。

广东省不得不亮底牌,提出上缴中央的财政必须要按照1993年作为基期年,财政部原来的意思是1991-1993年做一个平均,防止作弊, 但是广东要还是拉大旗作虎皮,话说的很政治,小平同志1992年讲话的经济成果是要反应到1993年的,难道中央不承认吗? 当时的广东省长卢瑞华还说,如果1993年有弄虚作假,中央吃亏,可以倒扣。

虽然财政部长刘仲藜不同意,但是朱镕基心中有数,为了推行分税制,顾全大局,就妥协了。虽然之后也是南征北战17省,直到11月份回京,持续和各个地方大员谈到累到在沙发上站不起来,但基本上大局已定。

1994年,分税制正式实行,双降的局面一举扭转,到2003年,朱镕基卸任,全国财政占国内GDP的比重从12.6%到18.6%,中央财政从1996年的39%到54.6%。

但是,触及利益永远比触及灵魂要难的多。 直到朱镕基退休之后,广东还是有心结。 广东省的代表在两会上几乎年年公开哭穷,抱怨分税制对广东,造成土地财政和地区发展不均衡。

2012年两会,广东省的财政厅长王南建更是用“逼良为娼”来形容分税制和土地财政的关系,中央有钱却不知道如何用,但是地方没钱,但不得不去承担很大的财政开支,“上头点菜,地方埋单,地方政府苦不堪言”,所以只有去通过卖地来筹集资金。 原广东省的发改委主任李妙娟也说分税制“坑”了广东人,是造成广东发展不平衡的元凶,广东省作为全国经济第一的大省,每年财政增长20%,但是人均却下降了17%左右。

2013年两会,财政部副部长王保全来听取广东分组讨论意见,所有广东代表的“炮火“都对准了分税制,“我们希望国家财政对广东要放水养鱼,让广东有更大能力和资金进一步飞跃”。

工程院士钟南山原本想谈谈空气污染的问题,但是却尴尬地冷场了,无人附和。其他发言代表立刻把话题重新转到分税制,声称中央拿了太多造成了广东省的区域不平衡,人均发展其实并不出色,很多地区都是要靠吃财政饭的,“光支援别人,我们自己变穷也有点过分了”。

其实,2005年之后,土地财政成为地方政府的“炼金术”,房价飞涨,分税制就已经成为众矢之的。三人成虎,众口铄金,一贯无畏的朱镕基也坐不住了。2011年清华校庆,朱镕基回校参观,借着师生座谈会的机会为自己的政治遗产——分税制辩护。

朱镕基的反应非常强烈,指责“攻击分税制,说分税制掏空地方财政,造成农民贫穷的人,“根本就是无知!无知还透顶”。他用2010年的财政数据举例,92年、93年的中央财政比例是28%、27%,而2010年,扣除财政转移支付3万3000亿,中央财政不过是1万5900亿只占20%左右,地方政府有的是钱。

朱镕基认为根子在于当时把买地的钱全都划给了地方政府,而且不纳入预算,所以地方政府开始疯狂卖地。但是他也坦承,分税制也有问题主要在于转移支付,造成了“跑部进钱”。

朱镕基是坦诚的,地方政府财政在民生上的捉襟见肘和土地财政问题 并不是完全由分税制造成的。李 郇、洪国志、黄亮雄考察1999-2008年间,240个地级市地方财政预算内缺口和土地财政的关系发现,地方财政预算内缺口并不能完全解释土地财政的关系。 

实际上,1993年,分税制改革之前,土地出让金为557.8亿元,1994年,小幅上升到639亿元,之后6年都是小幅下降,直到2000年之前,也没有超过1994年的数字。进一步研究发现,只有1999-2003年间,随着地方预算内缺口扩大,土地财政的规模才开始在不断扩大;而2003年之后,地方预算内的切口是比较稳定的,但是土地财政的规模却在飞速膨胀。这就说明20003年后,财政压力并不能解释地方对于土地财政的疯狂。

2003年是极为关键的一年,土地财政的起飞更多是因为2002年有两项政策,《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》和 企业和个人所得税改革。前者开了口子,地方政府可以通过土地挂牌拍卖,从市场拿钱;后者就给了地方政府一鞭子,中央和地方以60%:40%的比例来分企业和个人所得税增量。

2001年,地方所得税是1636亿,占地方总收入的21%。被中央拿掉大头之后,地方自然对营业税的依赖进一步上升。 而建筑业又是营业税的第一大户,自此之后,地方政府盯着上房地产,疯狂的发展房地产也就不奇怪了。

至于所谓收支权责不对等,对于地方民生的忽视,那更可能是省级地方政府的借口。 傅勇和张晏通通过分析1994-2004年的数据发下,在中国以GDP增长为官员绩效考核作为晋升标准的体制下,财政支出结构就是偏向能拉动经济的基本建设。量化之后,地方竞争强度每增加1位, 分权下的地方财政支出就在基本建设投资上上升0.95%。

更进一步, 控制地方政府竞争在均值,分权每增加0.1, 基建比重上升0.184%,科教文卫下降0.11%。地方政府为了经济竞争,本身就会相应的减少在民生上的努力,重要的官员晋升的激励而非分税制。林挺近收集1994-2007年的数据,也发现了省长晋升的越快,省内教育不均衡就越严重。

其实,省级地方政府角色并没有那么无辜。我国是五级财政制度,由于分税制主要是中央和省级财政之间实行,所以很多的中央的财政转移支付必须通过省级,才能到达市级,再到达市级、县级和乡级,可能会面临层层的盘剥和挪用。

贾康、白景明研究发现,从1994-2000年间,中央的资金集中度从55.7%下降到52.2%,而省级资金集中度却从16.8% 提高到28.8%,年均提高2%。什么意思?就是国家给省里的钱越来越多了,而省里发到县里的钱越来越少了。

1990年之后,深圳成为计划单列市,直接和中央分成,财政从广东划出。2016年,深圳市地方级一般预算收入3136.25 亿,同比增长省内最快,基本上顶除广州、珠海之外广东省内18市之和,是当年广东省的31% 。除了经济发展的好之外, 就是因为不用向省里上供。 每年广东省的人大会,人大代表就希望深圳向广州一样,向广东省交税,支援省里的扶贫和经济发展。深圳每次都用中央做挡箭牌,称这个问题自己做不了主,要省里面自己找中央解决。

这也造成了广东省在深圳和广州竞争时,对广州的偏爱。在建设广东省内的国际机场时,广东省就对广州格外的偏爱。2016年,深圳为了进一步国际化,发力深圳国际机场。但是广东省的国资委却说,“广州已有国际航线,深圳无需再开”,深圳高层极为不满。最后广东省希望整合省内的广、深、珠三大机场,相互持股,说是避免内部损耗。

可惜深圳不领情,2017年7月,在广东省国资委调研时,深圳的官员直接顶撞,认为其违背市场化原则,鉴于广东省国资委过去的业绩,不能接受。其实,深圳是担心省里优先照顾广州,“第二次才轮到深圳,深圳无法接受”。 

2013年,航天少帅马兴瑞入调广东省,出任省委副书记和政法委书记。2015年,又打破惯例,以中央委员、副省委书记的身份出任深圳市市委书记。在地方工作不到一年,又接任省长,开始负责整合粤港澳大湾区建设的工作。有分析认为这样的人事安排意在统合广深,处理好央地矛盾。

在马兴瑞之前,广东省采用了十几年的“空降省委书记+本土省长”模式。1998年之前更是由广东省自己培养的干部同时担任书记、省长。80年代的深圳的市委书记,吴南生,梁湘都是在广东省委书记和广州市市委第二书记任上兼任的。

广东人是比较偏爱本土干部的。于幼军犯了错误,有中山大学校长出来替他讲话,还请到中山大学当教授。黄华华辞去省长职务,外界有一些流言,已经淡出媒体多年的老书记亲赠墨宝,为黄华华的诗集题词。十八大之后打虎运动如火如荼,“华南虎”万庆良在央视上认罪悔罪。一向喜欢搞个大新闻的香港媒体却说,

“本土派凋零,十八大没有广东中央委员,书记省长都是空降兵云云。”

我们这边看来大家都是党的干部,从来没有这种“本土派”的讲法,但是财新等媒体还是在次年换届时隔空回应,“广东省常委中有四个本土派”,“广东15个地市换届一把手只有一个空降兵”,算是纠正香港媒体报道的偏差。

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1971年林彪出事之后,周恩来指示搞全国计划会议,提出十条经济意见,可惜冒犯上海的经济利益,王洪文、张春桥在上海的亲信市常委黄涛立刻站出来反对,认为是修正主义的十条,路线回潮。

事后张春桥告诉黄涛,28:1 强压上海绝对不行,强令其收回。黄涛奉承说春桥同志一个指示,赶走了寒气,迎来了暖流。1973年,王洪文、张春桥竟然要上海准备150个干部,还要把黄涛提拔成中央委员;1974年, 又想把30个干部塞进中央当部长,被国务院阻拦,未能如愿。之后,四人帮倒台,黄涛感慨,十年之功,毁于一旦。

四人帮余党一度还想在上海搞武装叛乱,枪支子弹发到造反派民兵手里。很快被党中央四两拨千斤,召集到北京开会,一张“不要搞四人帮”的纸条就让几个头头脑脑呆若木鸡。很快南京军区接管上海,党羽作鸟兽散。

一开始这伙人还互相开始传授在文革时期做检查如何过关的经验,口径自然是自己受到了蒙蔽,所有的罪名全推到四人帮身上。中央的清查工作认定骨干分子不足100人,政治错误1000人左右,说错话做错事4000人左右,最后,只逮捕了40多人,清除出党500人左右,其他大多打回原来单位。

老干部回归,极左之风得到纠正。此时,中央选拔第三梯队干部需要“年轻化”、“知识化”。 上海市委老干部局的一位年轻的副局长出身解放军工程学院,又在同济大学进修过,完全符合“四化干部”,“又红又专”的标准。

这位副局长是土生土长的宁波籍上海人,在文革期间受了不少委屈,吃了不少苦,情商极高,身段极软。对待上海的老同志和中央领导在沪家属可谓是关怀备至。80年代上海比不得可以“投机倒把”的南方特区,物资奇缺,大批干部还等待落实政策。

副局长自己父亲的房子还没要回来,就每天不回家帮老同志们找房子,购买紧俏商品,还很热心地操心他们的休闲活动,办各种健康活动中心。在许多从北京回来的老干部中间有口皆碑,“对我们离休干部很关心,为人很谦虚”。

后来副局长升上了局长,局长变成了区长。正好1987年到1991年,是朱镕基同志在上海主政的4年,四年里不仅有“菜篮子”等民生工程的政绩,而且在经济建设也是颇有建树。

朱镕基刚刚调入上海的时候,80%的财政是要上交中央的,搞经济建设捉襟见肘。1990年春节,邓小平来到上海,朱镕基前去拜年,争取到了邓小平的首肯,将上海也列特区,财政负担一下子就降下来了。邓小平回到北京之后,亲自站台:“我已经退下来了,但有一件事情要说一下,那就是上海浦东的开发,你们要多关心”。

等到1993年当朱镕基拖着车轮战疲惫的身躯再回到上海的时候。上海情况已经有了极大的改善。1989年,经济增长7.44%,1990年,翻了一倍14.34%,1991年,再翻一倍24.68%, 1993年,飙升到36.34%。

朱镕基像是回家省亲一样轻松,听听汇报,找人谈谈话。当时的随行出征的财政副部长项怀诚发现,虽然上海一直是中国建国以来上缴税收最多的省份,但是谈话之间毫无剑拔弩张的对抗情绪,工作都是在“充分理解,互相信任、彼此体谅的融洽气氛中进行的”。

最后对上海的主动配合非常满意,在离开上海的时候,朱镕基公开表扬上海的同志顾大局,识大体,会“讲北京话”。既然讲好, 2003年,政府换届,新老交替,好几位上海的同志进京去讲北京话了。

但是也是2003年,个人所得税改革和土地挂牌拍卖合法化,潘多拉的魔盒正式被打开,土地财政和各个地方政府领导的晋升冲动产生化学反应,固定资产投资飙升,房地产开始起飞,中国经济逐渐开始出现过热的情况。 2003-2006年,每年的 GDP 增长都在10%以上,中央又开始和地方展开新一轮的博弈,宏观调控,为过热的经济降温。

这个时候,冲的最猛的上海就代替了广东,开始喜欢讲邓公的“发展才是硬道理”。 2002年开始,地方经济过热,房地产开始腾飞,上海一马当先超过北京,均价升到4700元/平方米,高出全国的均价是2291元/平方米一倍,成为全国各地上涨的风向标。2003年,上海市长韩正在福布斯全球总裁会议上,夸下海口 “上海买房绝对是高回报”。当时调控效果并不理想,各地对中央的政策阳奉阴违。

2004年4月,国土资源局、监察部出台政策,不得继续协议出让经营性土地。央行出台政策对两套两套以上住房购买贷款做出限制。之后,央行上调个人房贷利率,提高首付比例。十日之后,国务院发布国八条。

2005年,中央经济会议作出定调连续7年的积极财政政策正式改成了稳健的财政政策。 上海却是阳奉阴违,明面上推出限制房产转让,查封一些违规炒买的楼房, 上海银行发布16家联合声明,停止一年的按揭服务。

但实际上,跟市政府关系更为密切的社保基金,却暗地里向房地产输血,2004年,银行收紧信贷,上海社保相当爽快地就向华东一家房地产公司发了限期3年,年息7% ,总额为8亿的贷款,前后耗时不到两个月,几乎没有任何的审核风控。

社保基金给楼市输血的传统由来已久,1996年前后,从前的那位老干部局副局长成了主管规划、财政和金融的副市长,社保基金就投入了60亿左右在房地产上,连续投了明天广场、永银广场、东银大厦、东海广场和富士广场。

1998年,中央开始整肃社保投资乱想,可是当时的上海社保基金主任张洛敏不甘心项目大都烂尾,继续投资5.5亿。熬到2002年,上海举办APEC峰会全球瞩目,很快又拿下世博会举办权,洋山深水港启用,房地产起飞,社保解套。2004年副市长已经是市委书记,成了一颗冉冉上升的政治明星,他接见香港高峰代团说,上海房地产不存在泡沫。

但是好景不长,2006年到2008年,是中国政治和经济大变局的一段峥嵘岁月。上海社保案事发,领导集体大调整,大批上海干部一声令下调往全国各地。洋山深水港二期规划为天津港让路,金融危机爆发,四万亿开闸放水。

上海的发展势头慢了下来,但是发改委成了小国务院。不仅国务院里面听得懂天津话,天津也有一位前央行行长会讲北京话,当时建设滨海新区的调门是,

“从中国经济社会发展全局出发作出的重要战略部署,是继深圳经济特区、浦东新区之后,又一带动区域发展的新的经济增长极。”

是不是点耳熟,是的,你没有听错。

四万亿和天津上海的兴衰如今众说纷坛。但是2014年,范子英和李欣在一篇文章中提到了转移支付的政治经济学,政治关联在转移支付上有明显的相关性,这导致了转移支付在效率上的折扣。

他们收集了29个部委的正副部长籍贯,出生地和第一工作地,发现部部长的出生地和专项转移的极强的相关性。以2003年为例,每新增一个部委的部长,会使得其出生地的专项转移增加2亿元,如果是最重要的六个部委(财政、社保、卫生、农业、教育),会增加到9.4亿,相当于当地预算的34%。

张军和范子英发现转移支付效率极低,有很强的粘纸效应,也就是说转移支付越多,政府规模越庞大。人均转移支付增加1万元,每万人机关增加62人,如果是本地财政大概是相应增加0.037人。而且,转移支付对于 GDP 和居民收入增长的拉动明显不如财政开支。例如,1元的财政转移,仅有0.1-0.2元的 GDP 和人均收入的增长,但是人均财政开支却高达0.6-1.3元。

更加有趣的是,范子英用1995-2004年 29个省的数据分析后,发现财政支付转移还显著的提高地方政府的腐败程度 。因为专项支付更可能用在基础设施建设,而基础设施每增加1%,腐败立案数增加0.3%。更加夸张的是,专项转移支付每增加1% , 地方政府用于公检司法的开支就会下降0.1%。

这样来看,天津在大爆炸之后的沦落就完全可以理解了。2005-2012年,滨海新区年均增长24%,2013年,号称远超浦东。2015年,号称“质”“量”并重, 民营科技企业6.9万个,超过2010年6倍,申请专利6.9万件,拥有专利7.4万件,都是2010年的4-3.8倍左右,实现升级转型。民上市挂牌的民营企业189户,比2010年增加了177户。2016年,经济增长10.8%,高达10002.31亿,成为首个经济破万亿的国家级新区。

结果,2017年,由于统计口径一变,滨海新区 GDP 竟然缩小1/3,一下落到了6654亿。 同时,天津过分依赖投资,机构臃肿,人浮于事,民营经济不发达的原形毕露。

十八之后,在直辖市中, 天津市落马的厅级以上干部是最多的,仅在2015年,就有22位厅级以上干部被捕,2016年,代理市委书记、市长黄兴国也早批捕。 2017年,20位中管干部被查,141名干部遭到处分。

大大在中纪委的会议上,还曾点名批评,“津门武爷,无法无天......十八大之后,还不收手,闻所未闻。”

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2003年,韩国 LG 集团放出风声,要在长三角建厂,十三个城市蜂拥而至,像锦标赛一样,13进4、4进2、2进1 。无锡和苏州竞争到白热化状态,11点钟赶到上海,长谈到凌晨1点半。最终进到4强。4进2 ,无锡做了好几套专业方案,得到答复不反对。2进1,韩国 LG开门见山,死咬着要税收土地优惠政策,1美金1亩地不放。 双方僵持,从早上9点到凌晨4点,虽然最后无锡没有满足其条件,但也足见财税的优惠政策的重要。

需要招商引资的不仅是东部,中、西部也是望眼欲穿,可惜区位优势不明显,财力有限,减免争抢不过东部。可是,2010年前后,东部开始讲产业升级,腾笼换鸟,中西部就开始蠢蠢欲动。

2007年,郑州就已经成立专门针对富士康的招商工作领导小组,市长亲自任组长。可惜,富士康仍在鼎盛,省级领导时常来亲自拜访,市级领导还常常被拦在门外,郑州并没有任何特殊的待遇,只能时断时续的联系着。2010年,富士康跳楼事件发酵,传出北迁的消息,郑州又兴奋了起来,不过它只是其中的一个,当时还有廊坊、武汉、成都、烟台等许多内陆城市翘首以盼。

郑州并没有优势,所以河南省长郭庚茂声称愿意让出最大的利益,欢迎富士康。6月20日,正值酷暑,郭庚茂十分郑重地亲自去新政机场给郭台铭接机。当时的郭台铭十分轻松惬意,身边还带着一岁的女儿。在视察规划的工厂用地时,郭台铭还不忘哄女儿。待了不到半日,郭台铭就潇洒飞走了。彼时,富士康并不着急表态,四处放风,各地都给除了极高的税收优惠,财政补贴。

最后,郑州给出了极为优厚的条件,五免五减半;降低每年的社保和其他费用1亿美元,享受出口退税。5年之后,当传出中央开始清理税收优惠的消息,郭台铭这回就积极主动地多,还亲自去郑州拜会市长马懿,确认有关50亿的财政补贴的落实。

西部的区位优势比之中部更糟糕,所以要实现反杀,那只能咬牙在税收优惠方面让出更大的优惠。 2012年,三星传出要考虑在海外投资300亿美元建厂, 西安就曾靠着天量的补贴,在北京和重庆的手中,抢下了三星300亿美金的高端储存芯片项目。

本来,三星一开始钟意首都北京,人才集中度高,区位优势好,政治象征性强,西安根本不在考察之列。 但西安更加热情,“愿意付出更多的财力配合”。在最后2012年4月2日,三星确定项目落户西安的时候,一片哗然,众人纷纷猜测地方政府的补贴力度到底有多强。

媒体一度流传出,2000亿数字的嫁妆:投资30%的补贴,“十免十减半”,修建配套措施,无偿提供土地。 众人惊呼,赔本做买卖。娄勤俭亲自上了凤凰卫视的《神州问答》节目解释,不做亏本买卖,没有“十免十减半”的政策,只是有“五免五减半”,而且是国家的政策,西安只承担运输成本费用。娄省长最后话里还是留了余地,即使不赚钱,

“但是将有260多家配套企业过来,现在就已经有近100多家企业,跟着来投资,这就是一种增值效应,产业带起来了”。 

2008年开始,中国经济税收增速增长率明显的下降,除了正常的减税之外,地方政府的税收竞争也不正常的降低了税收收入。楼继伟指责税收竞争导致税收过快下降。王剑锋、王海勇发现国内的地方税收竞争影响整体的税收增长,具体来说税收竞争强度每提高0.01,全部税收就会下降0.64,中央下降0.71、地方下降0.60个百分点。

除此之外,地方采取税收优惠竞争造成的财政缺口,更加有可能从土地财政中寻求弥补消,又有可能进一步加剧土地财政的依赖。其实,地方税收竞争是一个很复杂的因素,单纯的税收竞争并不一定能够帮助地方经济的增长。一方面,郭庆旺和吕冰洋采用1994-2002的数据发现,宏观税负确实抑制了经济的增长,边际税率每增加1个百分点,经济增长率救护下降0.027个百分点。

但另一方面,郭和吕也发现东部地区赋税更重,但抑制较小。沈坤荣和符文林采用1994和2003年研究发现,虽然税负量变化和 GDP增长负相关的关系,但是税负水平高也可以提供更好的公共服务从而提高经济的增长,单纯的税率竞争会并不是一个最好的选择。

在一定程度上,地方政府的税收竞争本质上是一种低级竞争,是以牺牲制度进步和公共产品改善为代价的。对于发达地区的负面作用甚至高于正面作用。

这样看来,这次将国税和地税合并,降低征税成本确有其意,毕竟国税地税分设前,征税成本为3%左右,分设之后,高达4%-5%,曾有媒体给出过8%的数据。但除了降低成本,中央也有趁机降低地方对于税收优惠的依赖的意思,希望地方能够通过提供制度变革,提供更好的公共产品,来进行经济竞争。至少现在不能直接通过税免进行竞争。

这或许是为什么可以对税收优惠政策妥协,毕竟有营改增等着收网兜底, 但在重头戏营改增的问题上,总理却从来没有妥协过,一直亲力亲为。

2012年,中央以减税的名义提出营业税改增值税的政策,理由是消除第三产业重复征税,总理亲自赴沪督军。理论上,的确如此。但是,如果要减税的话,直接的调解税率是一种更为简单的方法。营改增涉及各行各业,要实现“只减不增”的目的必然繁琐漫长,调整成本不会低。而且,2012年,第三产业的比重为44.6%,1994年,比重是33.57%,增长11.3%,并没有明显受到明显压制。

中央如此劳心费神,自然也别有深意。中国经济的顽疾,是地方政府对于房地产、建筑业的依赖。房地产和建筑业除了能快速拉高 GDP 之外,还是营业税的主要来源,而营业税又是地方政府的主要税种,所以造成了地方政府受到税收激励偏爱房地产。

2013年,全国财政增长降到10.1%,中央的各大税种增速都降低,增长7.9%,但是地方财政增长 12.9%,无他,房地产销售额大涨26.3%,房地产营业税增长33.6%,建筑业16.5%,营业税水涨船高9.3%。

不同于周黎安的官员GDP 锦标赛晋升竞赛理论,钱颖一等解释地方政府在发展经济的积极性时,就强调财政因素,简而言之,因为干的多,返的多,所以地方政府是为了财政收入而发展经济。之前说过,在1994年的分税制和2002年的所得税调整之后,营业税就成为了地方的主体税种,而房地产和建筑行业又是营业税的主要税源, 自然而然,地方政府更加偏爱房地产和基建。

改增之后,地方政府对土地和建筑的依赖和关联就会下降,就是希望能够通过税改,降低地方政府发展经济的路径依赖,优化产业结构调整。

2016年5月1日,房地产、建筑业等营业税的主体税种纳入营改增,中央和地方的博弈达到高潮。 2016年3-4月,总理在一个月之内,连开了三次会来讲营改增的重要性。3月18日,总理召开国务院常务会议,开始部署营改增工作,强调所有行业只减不加,今年估计能减5000多亿。

4月1日,总理又去了国税总局、财政部视察,营改增做动员。18日,国务院专题会议,和20多地方负责人摆事实、讲道理、下任务,

“营改增是深化改革一招很重要的‘棋’,是要动利益、动‘奶酪’的” ,“结构性减税,能够为企业减轻负担,对于我国经济结构调整、国家的税制统一都有重大意义” 。

总之就是从大局出发,理解和支持中央,合理解决分账比例问题。

中央拿了营改增拿掉营业税,自然对地方也要所交代,这也就是给地方开的房地产税。房地产税并不是房产税,房产税是一个已经存在的税种,只是一直免征罢了,而房产地产税是指整合房产税和城市土地使用税的新税种。

但是,房地产税不仅仅是一个新的税种,土地财政的替代品,更重要的是改变地方政府行为激励。因为如果房地产税作为地方政府的主体税种,那么在户籍开放,人口接近自由流动的情况下,地方政府要维持高房价,必须要通过吸引新的人口进入,所以要增加在教育、医疗等非经济性的公共产品上的投资。

邓宏乾和耿勇利用1999-2011年的数据研究发现, 房地产税对非经济性的公共产品的供给有显著的正面影响,而土地收入则是对非经济性公共产品的共计上为负。某种程度上,招商引资,对于资本的青睐,就会转化为对人口、人才的青睐。发改委的城市和小镇改革与发展委员会的主任徐帆在去年财新峰会上和黄奇帆给房地产税吹风时,就提到房地产税可以改变地方发展模式的激励。

先知先觉的地方政府已经开始抢人。曾经在招商引资上动作最大的西安,这一次在抢人大战中也是一马当先。最近微博上的一则视频显示西安的某公安局开誓师大会,一定要打赢“落户风暴”攻坚战。

但是抢完了人之后呢,在完成现代财税体系改革之后,地方政府的收支固定,失去了独特的土地财政收入,如何收取房产税就成了一门巨大的学问。

罗伯特·布坎南在《我们的孩子:美国梦的新危机》中,谈到了社会整体的隔绝与割裂。他回忆儿时,他和所有的阶层的孩子在一起上学,大家的价值观趋同,能够彼此理解。但是现在,富人和穷人家的孩子已经彼此隔离,甚至种族之内也开始隔离,上层的黑人家庭也搬出了社区,搬入郊区的白人区。

因为在不同的社区之内,学校质量天差地别。近朱者赤近墨者黑,富裕的孩子在同龄人的压力下,不得不在学业上彼此竞争,而穷人的孩子,在学校中完全不知道学习气氛是什么。在这种情况下,有理想的优秀的老师不得拿出大量的精力应对糟糕的学习氛围,而非传授知识,直至精疲力竭,最后沮丧的离开学校。

实际上,罗布特·布坎南并不是简单的将教育质量的分化归结于公共教育资源的非均化。因为曾经就由于地区的房产税占据公立学校的预算的大头,造成公共教育资源不均,引发过诉讼。司法的判决,公立学校的支出必须保持相对均等化。

但是,这种干预并不能改扭转各个学区的教育质量,原因很复杂,但部分是因为好的富人区的公立学校可以轻易的募集天量的捐款,造成了事实上的不平等。也就说,一旦马太效应形成,公共教育资源均等化的改善是要大大打折扣的

以北京为例,虽然在硬性规定内,一般性的转移支付必须对各个学校一视同仁,但是地方政府乐见其成,好的学校其实是可以获得两笔额外收入,专项建设经费和择校费,占比甚至可以到达60%。也就是说,办学经费可以是一般中学的3倍。此种条件之下,师资条件差异巨大。 

在这种情况下,中央又出手了,开始新的博弈,但外部干涉像美国一样也可能是无效的。

2017年4月7日,教育部就出台多校划片的政策以朝阳区为试点,规定6月30日之后拿到房产证的,参加多校划区的曾策,希望能够通过增加购买学区房的不确定性来降低房价, 可是刚刚买房的家长,就去教育部门抗议,指责教育部违反义务教育法中,“免试就近入学、学区制和九年一贯对口招生”的规定, 后来多校划片的政策也就不了了之了。北京也试图通过将普通小学对口著名中学来提高教育公平,结果却发现,普通小学的学区内的房价又借机开始起飞。

所以,又回到了,只有买的起房,才能帮助子女获取好的教育。买不起房,就只能自我放弃,教育在促进阶级流动性的功效被削弱,而且在加强阶级固化。

地方政府早已经洞悉了此种秘密,现在就有很强的倾向鼓励或者暗中通过补贴教育来影响学区房价的倾向。虽然中国地方还没有开始征收房地产税,但是类似的逻辑已经开始,开征之后,很可能会加强。中国目前城市房价的级差并不高,北京甚至又五环内同价和四环内同价。而且主要取决于地理区位,一旦房产税开征,富裕社区和贫困社区的差别显现,地方政府有冲动通过暗中操纵公共资源,扭曲资源配置,直接在上涨的房价中收益。

到时候即使在我们神圣两会的殿堂上,人大代表和政协委员为民请命,质问地方政府为什么不在低房价的社区配件优质中学和医院。他们也会遇到振振有词的辩护,

“我们地方没钱”。

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