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农地入市:莫让试点成为拖延

本文成于2015年3月。
 
27年的等待不仅漫长,而且等来的并非一次大刀阔斧的改革,而是一次谨慎的试探,应该说只是农地入市的“一小步”。令人不解的是,试点已经进行了将近20年,而且已经取得了很好的效果,为何还要一试再试?再退一步讲,试一试也无妨,为何如此谨小慎微?拖延的成本难道就不是成本吗?
 
日前, 全国人大常委员会授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)暂时调整实施有关法律规定,开展农村集体经营性建设用地入市、下放宅基地审批权、提高被征地农民收益比例的试点。试点自公布之日(2015年2月27日)起实施,到2017年底结束,为期接近三年。
 
至此,被十八届三中全会列为“重中之重”的农村土地制度改革,进入操作阶段。试点的重点,是允许农村集体建设用地“入市”,即农村集体“经营性”建设用地,在“符合规划、用途管制和依法取得”的前提下,使用权可以“出让、租赁、入股”,实行与国有建设用地使用权“同等入市、同权同价”。
 
千呼万唤的农地入市,终于迈出了一步。若想知道这一步有多么漫长和曲折,不妨简要回顾一下土地制度变革的历史。
 
1987年12月,深圳土地的“第一拍”,揭开了土地使用权转让的序幕。4个月后,全国人大修改宪法,在第十条中加了一句话:“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。宪法的修订带着浓重的“倒逼”色彩,急促配套法律的出台。8个月后,《土地管理法》修订,规定:“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让”、“土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定”。2年后,国务院在1990年5月颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,为国有土地使用权的转让提供了法律依据。
 
从1988年修宪,到国有土地使用权转让的“有法可依”,仅仅用了两年。相比之下,农村集体土地的转让,则等待了漫长的 27年,等来的还只是一个“试点”。其间,1998年的《土地管理法》修订,更是明确规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。正因为这个规定,这次试点要全国人大常委会授权国务院,“暂时调整实施”有关法律规定。说白了,就是和试点冲突的有关法律在试点区域暂停适用。
 
27年的等待不仅漫长,而且等来的并非一次大刀阔斧的改革,而是一次谨慎的试探,应该说只是农地入市的“一小步”。可以入市的农地要是“经营性”建设用地,必须是“存量”的,其实就是已经存在的“乡镇企业”用地,大量的农村公益用地和农村宅基地并没有被允许试点入市。
 
令人不解的是,既然是试点,限于规定的小范围内,风险是可控的,步子何妨大一点?这样至少可以发现问题多一点。而且,一试点就是三年,进一步的大举措,可能要等到三年后了。更悲观的可能,是这个试点方案又把农地入市改革延后了三年。
 
更何况,农地入市的尝试,早就在各地展开了,并且取得了不错的效果。早在1996-1997年,江苏苏州和浙江湖州就获准开展集体建设用地进入市场的试点,允许集体经济组织以出让、出租、入股、联营等方式,实行土地有偿使用。企业以有偿方式取得的集体建设用地使用权,亦可以转让、抵押。这些试点取得明显效果,吸引了投资,促进农村经济结构调整,盘活了存量集体建设用地,节约了耕地,扩大了农村集体的收入,壮大了集体经济组织。而且,农村建设用地市场由“地下”转为“地上”,利于管理。后来,福建古田、河南安阳也加入试点行列。
 
试点发现的主要问题,是受现行法律和制度约束,企业用土地使用权到银行抵押普遍遇到困难,只有地方信用社可以提供小额抵押贷款,但这根本不能满足企业发展的需要。2005年,广东省政府决定在全省范围内放开集体建设用地市场时,也遇到了类似的问题。
 
苏州、湖州、广东等地的经验表明,农地入市需要全局的推动,需要相关法律法规的修订。从这个角度讲,这次在选定的试点区域暂时调整实施有关法律,是吸取了以往试点的经验,是一个进步。令人不解的是,试点已经进行了将近20年,而且已经取得了很好的效果,为何还要一试再试?再退一步讲,试一试也无妨,为何如此谨小慎微?拖延的成本难道就不是成本吗?
 
农地入市到底难在哪里?根子还在利益分配上。现行体制下,农地不能直接参与城市化建设,必须通过“征地”程序变成“国有土地”,再由政府卖给各类开发商。政府一手低价买地,一手高价卖地,“空手套白狼”,收入颇丰。据统计,近年来卖地收入占到地方政府财政收入的差不多三分之一,成为名副其实的“第二财政”。面对这么大的利益,各级地方政府怎么会轻易拱手相让?
 
客观而言,“土地财政”对城市化融资是有积极作用的。但是也要看到,征地制度滋生腐败,地方政府和各路能人醉心于“空手套白狼”的买卖,造成土地资源的巨大浪费;城市建设盲目“铺大饼”,对未来的城市化进程留下很多难题,负面效应不可小视。“土地财政”最严重的问题之一,是其成本主要由相对贫穷的农民承担,劫贫济富,造成城乡差距进一步拉大,从根本上不利于经济结构改善,甚至可能会造成社会动荡。 
 
目前,城市化率已经达到54%,很多地方已经形成“鬼城”,土地城市化远超人口城市化,粗放式的城市化已经难以为继。这种情况下,征地制度再不改革,后果难以想象。倘若这次农地入市试点最终久试不决,实际上为征地制度的继续存在赢得了三年时间,就只能让人仰天长叹了。
 
不难想象,三年后城市化率应该接近60%,快速城市化阶段基本结束,征地成本进一步上涨,城市的大饼进一步铺开,征地不仅无利可图,而且总量上大大萎缩,自然而然也就寿终正寝了。于是,这一次试点,实际上是成功帮助征地制度吃完了最后一口蛋糕。
        
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