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户籍改革和三权分置破冰 执行层面力度不足

——2014农村改革之惑
 
本文成于2014年12月31日。
 
下一步改革,要非常注重落实中的动力机制,并注意消除改革的阻力,否则方案再好也没用。
 
2013年底的十八届三中全会,点燃了新一轮改革的希望,2014年因此被称为新的改革元年。这一轮改革中,农村改革的份量很重。三中全会的决议共16个部分、60条内容,包含336项改革任务,其中直接和农村、农业相关的改革不下50项,占比超过七分之一,可谓重中之重。
 
农村改革占这么大的篇幅,并不奇怪。
 
一来,我们的大部分人口还是“农民”,13.7亿人口中将近9亿是农村户籍,这9亿中还有大约6亿生活在农村,另外大约3亿是“农民工”和随迁人口。农村改革直接关乎三分之二的人的日常生活,当然重要。二来,农村改革事关整个中国经济的未来。由于历史的、制度的原因,劳动力、土地这两大生产要素的流转依然很不顺畅,不能充分有效发挥作用,严重阻碍经济的进一步增长。经济发展事关所有人,因此农村改革不仅仅是农村人的事,也事关城里人的福祉。
 
转眼已是元年的最后一天,农村改革进展得如何呢?笔者认为,中央改革的步伐还是很快的。其中有三个里程碑式的事件,值得特别指出。
 
第一个事件,是7月30日国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(下文简称《意见》),宣布取消农业和非农业户口,建立城乡统一的居民户口。这是户籍改革的破冰文件,不仅宣告城乡二元户籍制度的寿终正寝,而且理清了改革的思路,就是“有等级之差,无身份之别”,先撕掉城乡户籍标签,再逐步缩小福利待遇的差距,逐步实现公共服务的均等化。其中一项重大发明,是居住证制度,这是非居民向居民过渡的中间工具。过渡期间的福利待遇,将以居住证为载体。
 
在落户政策上,全面放开小城镇落户,有序放开中等城市落户,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。尽管在严格控制大城市规模这一条上有很多不同意见,但是户籍改革毕竟终于破冰。中国的改革向来是渐进的,此次也不例外,不能期望一步到位。而且,逐步缩小福利待遇的差别,更是“渐进改革”的又一神来之笔。 
 
《意见》还提出,要推进农村土地的确权、流转,探索农村集体收益的分配方式,保护农民“三权” (土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权),不得以放弃“三权”为农民进城落户条件。可见,《意见》对于改革过程中的牺牲农民利益的风险有清醒的认识和明确的防范措施。
 
第二个事件,是9月29日中央全面深化改革领导小组召开第五次会议,审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,习近平发表简短而又重要的讲话,勾勒出土地制度改革的方向和思路。中央深改组的会议之后,中共中央办公厅、国务院办公厅于11月20日联合印发了这一意见。
 
简要概括,土地改革的思路是“三权分置、经营权流转”,也就是“坚持农村土地集体所有,促使承包权和经营权分离”,并形成“所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”。
 
这里面依然有着强烈的渐进改革色彩。农村土地的集体所有制已经好几十年了,而且有宪法基础,改起来很难,修宪的话不知又要拖到猴年马月,不妨暂且放到一边。在已有基础上,促使“经营权”从“承包经营权”中分离出去,使得“经营权”能够单独流转。这是在坚持集体所有制,坚持农村集体组织对土地的“成员权”的基础上,促进土地实际使用权流转的现实路径。沿着这个思路,农业的规模经营就可以实现了。经营规模大了,经营效率提高,就可以释放出更多的劳动力,土地、劳动力这两大要素的流转就实现了。
 
在勾勒土地改革基本思路的同时,这一文件还设立了风险防范机制,强调“尊重农民意愿”,坚持“依法自愿有偿”流转土地经营权,“不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥”。经营权流转中,要“坚持规模适度,重点支持发展粮食规模化生产”,要“让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者”。
 
第三个事件,是9月29日中央深改组会议还同时审议了另一个文件,即《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。这个文件是当日审议的前一文件的姊妹篇。前者勾勒了土地改革的路线图,要点在意通过经营权的流转发展适度规模经营,释放土地潜能,进一步释放劳动力。可是,劳动力从土地上解放出来就会流转出来,到城里打工吗?不一定。农民在农村集体组织里还有利益,比如土地、宅基地,农村集体的其他资产收益。这些利益是附着在“成员权”上面的,农民人走了,难保不会“茶凉”。
 
因此,促进流转的下一步,是让农民可以把这些利益“随身携带”。具体的办法就是发展股份合作,把农村集体的财产和收益转化成股份,进入一个“账户”。这个账户对应到村集体的成员,即使成员进城或者到其他地方,这个账户的收益也不受影响。这样,劳动力的进一步流转才会更顺畅。
 
综合上述三大事件,可见中央改革的步伐还是很快的,方向、思路也是很清楚的。说2014是新的改革元年,并不为过。可是,进一步看改革精神的细化和地方的落实,则不那么令人放心。
 
比方说,中央深改组9月29号就审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,习近平发表了讲话,可是这一文件到了11月20日才由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发,中间间隔了将近两个月,不知个中又有什么曲折。此外,尽管这一文件强调“发挥农民首创精神,鼓励创新,支持基层先行先试,靠改革破解发展难题”,可地方上并没有进一步的动作。既然两个办公厅能拖三个月,下发基层再拖几个月也属正常。就怕再过几个月,文件迟迟落不了地,又不了了之了。
 
看起来,改革的阻力有点大,地方的实践也有一点跟不上中央的总体思路。这和第一个改革元年1978年相比,哪里不一样?那时候的农村改革可是基层搞出来的,阻力在上头。幸好有注重基层经验的高层领导,家庭联产承包才逐步得到认可,由此揭开农村改革和全中国改革的序幕。现如今,中央定的方向倒是鼓舞人心,思路也已经很清楚了,但是迟迟不能落地,到底为什么?
 
笔者思来想去,原因无非是两方面。一是农民自发改革的动力减弱了。当初是太穷、太苦,改革是为了要吃饱肚子,避免娃娃受饿,那动力自然很强。现在农村日子已经好多了,虽然比不上城里,但是温饱问题早已解决了,动力自然大大减弱。二是各种阻力增强。你看中共中央办公厅、国务院办公厅发一个中央深改组审议通过过的文件,就耗时两个月,内部的不同意见可想而知。大国改革,涉及方方面面,不同意见多,并不奇怪,只是倘若因此延误了改革,却又没有人承担责任,就只能徒呼无奈了。
 
此外,地方上实施改革,要付出各种成本,比如“农民市民化”的成本,那么地方自然不愿意。这个成本付出在短期,收益却在长期,任期制下的官员们自然动力不足。
 
所以,下一步改革,要非常注重落实中的动力机制,并注意消除改革的阻力,否则方案再好也没用。从这个角度看,周其仁教授强调大国改革的“穿透力”,真是说到了点子上。
        
        
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