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不堪重负的土地 | 土地测量的拼图游戏

对第二次全国土地调查数据的一点儿猜想和拼图游戏。
 
1.数据不全,只能发呆
 
上周因为尝试估算我国的耕地供给弹性,我对着第二次全国土地调查(即“二调”)的数据发了半天呆。发呆的原因,是数据很不全,和以前的数据很难缝上。所谓缝上,不是说数据不能变(否则二调就没意义了),而是要知道是怎么变的——哪里减少了,减少的部分补充到哪里了。“二调”调是要知年启动,2009年底初步完成,但数据迟迟没有公布,只在2013年12月发了一个《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》,全文仅有1618个字,数据少得可怜。
 
交稿之后,继续盯着“二调”数据发呆,终于理出一点头绪。首先声明,本文的讨论基于非常有限和零碎的数据,有连蒙带猜的性质。如有错误,抱怨请找国土资源部和国家统计局,纠错结果烦请告知,笔者不胜感激(实情是,笔者害怕搞错,只能推敲之后拿出来向行家求教)。
 
2.将就着看看这张表
 
表1显示的是2008年和2009年我国各类土地面积的变化。其中,08年的数据是在以往数据的基础上,结合历年的土地变更,推算得出的结果;09年的数据则是“二调”数据,是卫星识别数据。此外,两组数据在子项目上有所不同,子项目包含的内容需要推断,乃至猜测。
 
根据“二调”,最大的四块是草地、林地、其他用地和耕地,分别为43、38、27、20.3亿亩,合计128.5亿亩,占国土面积的90%。“其他用地”对应的应该是以前的“未利用地”,主要是高山、戈壁、沙漠等。和08年数据相比,未利用地少了11.8亿亩,草地增加了3.8亿亩,林地增加了2.7亿亩,耕地增加了2.1亿亩。还有一块农用地是园地,有2.2亿亩,增加0.4亿亩。
 
其余最大的一块是水域和水利设施用地,高达6.4亿亩。根据美国CIA的统计,我国水域面积为27万平方公里,即4亿亩,剩下的2.4亿亩应为水利设施。根据《中国地理》的统计,内陆水域为2.6亿亩,那么计入领土面积的内海、海湾、海峡的面积应为1.4亿亩,其中渤海为内海,面积为1.15亿亩,剩下的0.25亿亩为海湾、海峡等。
 
2.4亿亩的水利设施对应4亿亩的水面,也就是3:5的比例,不知道这个数的合理性有多大。可以想见的是,对于大的内陆湖泊来说,这个比例一定是太高了。湖里面基本没有设施,岸堤面积不可能到湖面的60%。对于内陆河流来说,这意味着100米宽的河对应两岸各30米宽的河堤,不算太离谱。对于窄的河道,比如40米,河堤也要每边12米,不算宽,可能还有点窄。河道越窄的话,岸堤的比例越大。考虑到平均河道不会太宽,还有其他的水利设施配套,3:5的比例,也不算太离谱。
和以前的数据比,水域和水利设施的面积是大幅增加了。根据历年土地变更调查和国土资源统计年鉴的数据推算,到2009年水利设施用地的面积应该为5600万亩左右。以前还有一块“其他农用地”,里面有部分农业水利设施,应该也加到这里面来。这部分的数据找不到,只好暂且记下。以前报告的水域面积,只包含内陆水域的2.6亿亩,这样一共不到3.2亿亩,和6.4亿亩差了3.2亿亩,整整一倍。这3.2亿亩中,有1.4亿亩是内海、海湾、海峡,1.8亿亩是多出来的水利设施,应该主要是堤岸和包含进来的农业水利设施。
 
“二调”报告的交通运输用地是1.2亿亩,这和以前的数据有很大的出入。2008年的交通运输用地3700万亩,2009年底交通运输用地推算为4000万亩,之间相差8000万亩,差了两倍。看起来,是“二调”把以前的农村道路算入了交通运输。否则,很难解释8000万亩的差异。城市内部道路和城市联为一体,应该没有包括在这1.2亿亩里面。
 
最难解读的是城镇村工矿用地面积,这部分包含以下两个部分:(1)农村居民点,2004年是2.5亿亩;(2)城镇工矿,2004年1.05亿亩,2005-2008年增加1400万亩(审批数,其中400万亩为农村建设用地),推算2008年应为1.19亿亩。两部分简单加起来的话,共3.69亿亩。不过,这里面可能有一点问题,就是审批的城镇工矿用地可能占用部分农村居民点用地,简单相加会造成重复计算。考虑到2005-2008年审批的城镇村工矿一共1400万亩,占用的农村居民点用地不会太多,以200万亩记账的话,这样推算城镇村工矿为3.67亿亩。
 
国土资源年鉴上2008年居民点及独立工矿用地为4.04亿亩,比3.71亿亩多出了3700万亩。根据2004年土地变更调查,盐田及军事等特殊用地的数字为3300万亩,考虑到04年以后可能有所增加,和3700万亩的数字大致吻合。相差的400万亩,也可能是农村居民点的增加。据此猜测,2008年的统计年鉴和“二调”数据都把盐田特殊用地归入了城镇村工矿用地。盐田归入工矿,军事、使馆等特殊用地归入城镇和农村的居民点,道理上也讲得过去。
 
3. 2300万亩建设用地多在哪里?
 
简单小结,看看能不能缝上:(1)未利用地的大幅减少与农用地的大幅增加对应。未利用地减少12.1亿亩,农用地增加9亿亩,差值3.1亿亩;(2)3.8亿亩的“其他农用地”被归入水域和水利、交通运输和城镇村工矿,后三项共增加6.9亿亩,多增加3.1亿亩,恰好第(1)项的3.1亿亩抵消。
 
至此,数据基本上连猜带蒙地缝上了,增加的部分和减少的部分正好相抵。但是,变化的原因依然不可考。根据《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》,耕地的增加“主要是由于调查标准、技术方法的改进和农村税费政策调整等因素影响,使二次调查的数据更加全面、客观、准确”。这里论据应该也适用于林地、草地、原地、未利用地、水域和水利用地。这一论据对于城镇工矿和交通运输用地的适用性应该差一些,因为这些地的产权相对清楚,测量起来不难。对于农村居民点用地的适用性介于二者之间。
 
值得特别注意的是“城镇村工矿”用地的变化。2008年数据是4.04亿亩,2009年数据是4.31亿亩,相差2700万亩。2009年审批数是400万亩,这样还有2300万亩的差距。问题是,这2300万亩是在农村,还是在城镇?首先需要说清楚的是,城镇扩张占农村居民点用地,是不改变这个数的,因此只能是城镇占农用地,或者农村居民点占农用地。
 
笔者的猜测是,农村占的可能多一些,因为毕竟农村人多,而且农村居民点和农用地插花分布,交界线很大,侵占起来很方便,监管起来很不容易。
 
做一个粗略的匡算的话,假设这2300万亩,农村占了1300万亩,城镇工矿占了1000万亩。这1000万亩应该是用作商业服务和住宅,以住宅为主。工业用地价值低得多,不必费心偷偷占地开工厂。2005-2009年间商服住宅平均地价按40万每亩估计,1000万亩价值4万亿。如果考虑到建设期滞后的话,实际价值应该更高。俗话讲,无利不起早。这么大的利,当然引得无数英雄竟早起。各位看官,土地这么抓眼球,引得无数人睡不着觉,不奇怪的。
 
2009年以后,主要的变化就是每年减少一点耕地(100万亩,也就是0.01亿亩多一点),增加800多万亩建设用地,不影响上面的大数。
 
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