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「人·地·城」之不堪重负的土地 | 耕地的弹性

耕地的供给并非一成不变,而是有很大的弹性。地并不是没有,而是怎么用,在什么机制下用的问题。
 
1.土地的大账
 
在关于耕地保护的讨论中,很多人潜在认为耕地特别是优质耕地的面积是给定的,占一点少一点。因此,对于耕地,特别是基本农田,要严防死守,一步不能退让。这种说法出于保护耕地的目的,出发点无疑是好的。
 
不过,现实中的情况,也不完全如此。土地面积固然是给定的,我国总共也就961万平方公里,要想多出来,除非去侵占别国领土,看来不大可能。但是,虽然国土面积是给定的,但其中的耕地面积只有20.3亿亩(135万平方公里,“二调”数字),占国土面积的14%,不到七分之一。这里的含义是,还有其他用途的土地,在有需要、条件许可、经济上合理的情况下,是可以转化为耕地的。换句话说,耕地问题并不是“巧妇难为无米之炊”的问题。米是有的,是如何为的问题。
 
首先声明,笔者并不认为目前有将其他土地转化为耕地的必要性。在世界粮食价格趋势下行,我国粮食产量充足,自给率依然很高的情况下,并不需要进一步增加耕地面积。其实,调查中很多地区出现了不同程度的撂荒,说明并不是缺少耕地,而是如何利用耕地的问题。休耕、养地、蓄水的政策,可能更符合长远发展的需要。本文旨在说明,增加耕地、增产粮食的弹性其实还很大,粮食和耕地问题需要从长计议,没有必要风声鹤唳。
 
为了说清这个问题,我们算一算大帐。由于第二次全国土地调查(即“二调”)公布的数据不全,我们还是根据2012年《中国国土资源统计年鉴》的数据进行讨论,并与已经公布的《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》中的数据进行比照。由于只是一个大致的匡算,用哪一个数据区别并不大。2012年的年鉴报告的土地资源状况,是2008年的数字,此后没有更新。此外,农村居民点的数字,是2004年的数字,此后没有更新。这些数据不一定很准确,我们假定没有太大的偏差。比如说,误差在10%以内,这样并不影响大致的匡算。
 
这里忍不住要加一句题外话。2007年开始的第二次全国土地调查,据说耗资上百亿人民币,在2009年底就已经初步完成。可是这么重要的数据,至今没有公开给学者研究使用,不知是什么道理。迄今为止,只在2013年12月30日,公布了一个非常简要的《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》,全文只有1618个字,公布的数据少得可怜。中国的学者真是可怜,地命海心也就罢了,纳税人的银子弄来的数据,也不对学者公开,被逼得到处找零星的数据往一起拼。
图1把143亿亩(951万平方公里)的国土面积按用途分类。按照“从大到小,从易到难”的原则,我们先来看几块大的。最大的三块,分别是草地、未利用地、林地,分别为39,39,35亿亩,加起来114亿亩,占国土面积的80%。这三块,就是高山、雪山、陡坡、大草原这些,主体应该分布在内蒙、新疆、西藏、青海、川西、云南、贵州等中西、西南部地区,东部地区的黑龙江、福建、浙江,湖南、湖北的西部,也有较大面积的山林地。
 
往下看最大的就是耕地了,有18.3亿亩。本世纪初以来,耕地每年减少,18亿亩红线的说法就是从这里来的。剩下的几块,分别是园地(苗圃、果园等)、其他农用、农村居民点、城镇工矿、
 
2.耕地的潜力
 
所谓耕地的潜力,指的是现在的非耕地,通过适当的追加投资,或者集约使用,在合理的条件下可以转化为耕地。最大的三块,是未利用地、林地、和草地。二调数据说明,这些土地和耕地其实可以相互转化。对照“二调”数据,未利用地只剩下27亿亩,减少了12亿亩,草地增加了3.8亿亩,林地增加了2.7亿亩,耕地增加了2亿亩,还有3.5亿亩的差别分摊到园地、建设用地、水域面积上。
 
关于两组数据的差别,需要做一点说明。“二调”的数据,对应的是2009年底,和2008年的数之间只间隔一年,变化不会这么大。二者的差距来自数据采集和计算方法、子项目内容的不同。2008年的数,是根据以往的数据,结合每年的审批和调查数据推算。“二调”的数据,是采用卫星图片重新计算。两组数据之间的差异,既可能是由于此前数据存在误差,也可能是由于卫星识别误差,还可能是由于子项目的内容不同。比如,渤海面积1.2亿亩,以前是算在未利用地里,二调应该是算在水域里。不管怎样,12亿亩的未利用地转化为其他土地,说明开发未利用土地的过程一直在继续。
 
开发未利用地,以及林地、草地、耕地之间的相互转化,一个关键的因素是水。水资源丰富的话,林地、草地、未利用地都可转化为耕地。基本思路是用资本替代土地和水,通过资本投入,平整、改造土地,节约用水,使得更多土地适宜于耕种。比如说,倘若需要的话,可以投资于节水灌溉技术,使得水资源相对变得丰富,为增加耕地创造空间。
 
众所周知,我国水资源十分紧缺,虽然总量有2.8万亿立方米,但是人均只有2000立方米,不到世界平均水平的四分之一。在稀缺的水资源中,农业用水占比巨大,占70%以上,且浪费极为严重。传统的大水漫灌,是农业用水的主要形式。倘若改为喷灌,则可节水30%。倘若改为微灌(即由“浇地”改为“浇作物”),则可节水65%。倘若进一步投资进行滴灌,则水的利用率可以继续大幅提高。有足够的水,就有更多的地。因此,从这个角度讲,耕地保护其实是水资源保护、节约使用的问题。关心粮食安全,从节约用水的角度或者更有效、更抓到重点。
考虑到我国由大片的林地、草地,总量达到81亿亩(二调数字,2008年推算数字为74.7亿亩),是耕地的大约4倍,其中只要有1%可转化,就是8000万亩耕地。各位看官不要以为这不可能,想当年朱老总一声令下要“退耕还林”,给奖赏,耕地一下子就少了7000多万亩。这耕地的变化,也是快着呢,关键是要有这个激励。真正需要的时候,转化个2-3%是完全可能的。3%的话,就是2.4亿亩。
 
剩下的园地、其他农用地、和农村居民点用地,也有转化为耕地的可能性。所谓“其他农用地”,包括:畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、可调整养殖水面、农田水利用地、田坎、晒谷场等,总面积达到3.8亿亩,相当于耕地面积的将近五分之一。我国内陆水域的面积为2.6亿亩,都计入其他农用地的话,其他的为1.2亿亩。倘若未来实行规模农业,大田作业,降低田埂系数,加上农村人口进一步减少,道路、设施更加集约,节约个四分之一,也就是3000万亩,应该是可能的。这3000万亩虽然不多,但是本来就是农用地,分布上和耕地应该很接近,转化成本相对不高。
 
农村居民点用地的总量为2.5亿亩,节约空间很大。倘若农村居住密度提高到和城里一样,就可以节约出2亿亩。要求降低一点,也有1.5亿亩。而且,这1.5亿亩和农村耕地是插花分布的,土质区别不大,需要的是花成本平整、修养、恢复肥力。当然,这些都需要资本投资的,经济上是否合理需要核算。可以说一句的是,倘若闹饥荒,粮食一定很贵。粮食足够的贵,这个投资就一定合理。
关于农村居民点用地,有一个数据特别有意思,就是农村的家户规模(家庭人数)。根据历年《中国统计年鉴》,2000年的时候,平均每个农村家庭有3.7个人。到了2012年,就只有3.2个人了,下降了0.5个人。作为比较,城市家庭2000年平均有3.1个人,2012年下降到2.9个人,只下降了0.2个人,比农村少下降0.3个人。影响城乡家户大小的因素很多,不好把这0.3个人的差别完全归因到分家、分宅基地的动机。但是,这和分家、分宅基地的动机无疑是相容的。需要指出的是,计划生育的影响无法解释这一现象。计划生育在农村比在城市里执行得松,倾向于增加而不是减少农村的家庭规模。
 
最后算一个总账。假设在需要的时候,81亿亩的林地、耕地可以有3%转化为耕地(2.4亿亩),1.2亿其他农用地节约出四分之一(3000万亩),农村宅基地节约出1.5亿亩,总数就是4.2亿亩,相当于增加20%多的耕地。看这个数,或许会缓解部分人对于粮食安全的过度担忧。
 
最后再强调一下,笔者并不认为这些转化是必要的。短期看,在目前的粮食价格、产销情况下完全没有这个必要。长期看,农业生产率进步很快,粮食价格相对下行,也不太会有这个必要。算这一组数字只是想说明,耕地的供给并非一成不变,而是有很大的弹性。地并不是没有,而是怎么用,在什么机制下用的问题。倘若相信市场,不妨还是让市场来决定哪块地用来干什么。引申一句话,容日后详解,我们缺的其实并不是土地,而是资金、技术、人力。有了这些,是可以替代、创造更多的土地、水资源的。
 
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