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「人·地·城」之城乡二元 | 谁动了18亿亩唐僧肉?

“农民集体代耕”的制度固然“巧妙”地削弱了农民对于土地的产权,实现了国家对土地的控制,但同时也把9亿潜在的孙悟空变成了9亿占山为王的美猴王,不但不保护唐僧,有机会还会挖一块唐僧肉尝一尝。
 
1.从“最严格耕地保护政策”说起
 
留意过我国土地政策的人,大概都知道这样一个词汇:“最严格耕地保护政策”。查一下资料,这个提法应该是十六届三中全会上胡锦涛首次提出来的。在2004年和2006年国务院颁发的有关土地管理的文件中,出现了“最严格土地管理制度”的字样,耕地保护应该是“最严格土地管理”的重要内容和应有之义。在2010年国务院文件中,正式出现了“最严格耕地保护政策”的字样。
 
耕地保护一直是我国土地政策的核心内容,这一点从未改变过。除宪法之外,我国的土地基本法是《土地管理法》。从1986年第一次颁布至今,《土地管理法》历经三次修订,分别在1988,1998,2004年。不管那个版本,第一条都是开宗明义,表明立法宗旨和目的。每个版本的第一条中,都有“保护耕地”四个字,耕地保护的重要性由此可见一斑。
 
这不奇怪。我国的基本国情,是虽然“地大物博”,但架不住“人口众多”。一平均下来,人均的资源其实很紧张,耕地也一样。根据尚未完全公布的第二次全国土地调查(即“二调”),我国耕地面积大约20.3亿亩,人口按13.5亿计算,算下来人均约1.5亩,只有世界平均水平(约3亩)的一半。
 
再来看主要的大经济体,美国8亩,日本0.45亩,德国2.3亩,法国4.2亩,英国1.5亩。金砖国家中,巴西4.8亩,俄罗斯13亩,印度2亩,南非4.4亩。主要的大经济体当中,不管是发达国家,还是发展中国家,我国的人均耕地都是很少的,和英国相当,只比日本、韩国多。其他还有一些地广人稀的国家,比如澳大利亚和加拿大,人均耕地分别为32和20亩,就更没法比了。
 
总体上看,我国耕地不宽裕,保护耕地,保障粮食安全,确保基本口粮的基本自给,是有道理的。当然,粮食安全是个复杂的问题,讨论中存在许多不同的观点和角度,保护耕地、保障粮食安全的方法和思路,也有待进一步探讨。无论如何,尽量保护不算宽裕的耕地,以备不时之需,是不无道理的。毕竟,没必要浪费。那么,现实中情况怎样?稀缺的耕地,到底得到了怎样的保护?
 
2.耕地实为唐僧肉
 
留意过城镇面积的蔓延的人,大都会对乱占耕地的现象很痛心。城市扩张中,占的土地无非三部分:城市国有土地、原农村集体建设用地、耕地,其中耕地是大头。原因很简单,耕地的征收成本比建设用地低很多,是名副其实的唐僧肉。
 
所谓城市国有土地,本来就是城市的一部分,处在城市边缘上,只是以前不发达,看起来和农村差不多,后来重新开发建设了,看起来更“像”城市了而已。这部分,其实是城市的“发展”,或者说再开发,而不是扩张。城市的真正扩张,是占用农村集体建设用地和耕地,而其中的大部分是农用地和耕地。耕地只要2-3万一亩,这两年政策调整了也就不到4万,而建设用地上面有房产建筑,拆迁补偿少则十几万、几十万,多则上亿,比农地高很多是一定的。这些年,老城区、城乡结合部的居民因为拆迁而一夜暴富的故事,大家都已经听得很多了。
 
近年来城市发展中的“蛙跳现象”,就是耕地补偿成本低的结果。所谓“蛙跳”,就是城市在向外蔓延过程中,遇到了聚居密度较大的地区,因为拆迁成本高,往往跳过这些地区,开发更远的地方。这更远的地方,往往都是耕地,征收成本低得多。这样,城市是“发展”了,“建设”没有耽误,GDP也上去了。背后隐藏的成本和效率损失也很大,城市面积铺得更大了,“城中村”形成了,城市的通勤和日常便利降低了。这些损失表面上看不见,也没人管。
 
说到底,还是成本问题。建“新城”的“成本”,比改造“旧城”的“成本”,要低很多。这里的成本主要不是建筑成本,而是拆迁补偿的成本。建筑成本一平米也就几百块,少的四、五百,多的上千,加上配套也就几千块,可是拆迁成本要至少好几倍,甚至十几、几十倍的。这样一看,各地热衷建新城,就不奇怪了。至于新城建好以后是不是变“鬼城”,现任的官员哪里管得了那么长远。
 
“蛙跳”的结果,就是老城区还是老样子,新新旧旧的小楼甚至平房,蹲在街道的两边。与之形成鲜明对比的,是新城区一马平川地向外铺开。城市的发展,绕开老城,绕开城乡结合部,绕开一切人口和建筑密度大的区域,直接开进一望无际的耕地。这哪里有“最严格耕地保护政策”、“最严亿亩红线”的影子?看起来,“影子亿亩红线”,只存在于红头文件里,在一些官员、专家的嘴巴里。
 
看起来,在“农民集体代耕”的制度安排下,所谓“最严格耕地保护政策”,“18亿亩红线”保护下的耕地,其实是“护下亿亩唐僧肉”,各路强梁妖魔都要抢食的。
 
3.国土部门很为难
 
提到弱不禁风的唐僧,不禁要问:哪个是神通广大的孙悟空?
 
理论上,是国土部门。在国土资源部的网站上,赫然写着:“承担全国耕地保护的责任,确保规划确定的耕地保有量和基本农田面积不减少。”不过,这孙悟空的神通也没那么大,否则,全国不会占去那么多的耕地。
 
稍微一想,其实难怪,双拳难敌四脚嘛。地方国土部门要听地方长官的,地方要发展,国土部门就要想办法供地。中央国土部门倒是没有GDP的压力,可是一下去检查,地方长官就会问:你不给地,你让我怎么搞发展?不卖地,地方财政哪来的钱?
 
地方长官的话,不是没有道理。过去十多年的发展,出口和房地产是支柱,没有地,哪里修工厂?没有地,怎么发展房地产?何况,1994年税改以来,中央财政满当当,地方财政很紧张,土地财政成为地方财政的主要收入来源,几乎占到半壁江山。没有钱,怎么搞发展?发展才是硬道理嘛。地方长官的这一句话,就把国土部门的检察员将住了。其实,检察员们早就知道这些,面上讲几句就算了,分寸会把握好,不会伤了和气。
 
看来,国土部门很为难,这孙悟空不好当。一来,人家说话有道理的,在保护耕地和经济发展中间,要有一个平衡。毕竟,粮食产量从2003年开始十连增,还没有出大问题,也没有理由就此拉下脸来。二来,各位看官别忘了,妖怪们指不定天庭有人的,金箍棒不能乱打的。
 
你看孙悟空在西天取经的路上,很多不厉害的妖精,明明可以一棒子打死,救了唐僧抓紧上西天取经。可是就是不打,硬要费尽周折,找出师承渊源,然后上天搬救兵。有道理的。大家修炼都不容易,何不借此机会交个朋友?打死了可就是没了,落下个滥用暴力的恶名,以后江湖上行走会很不方便的。再说,人家天庭要是有大人物撑腰,一棒子打下去这麻烦就大了。
 
4.9亿孙悟空?
 
除了国土部门,还有数量庞大的一群人,是耕地的天然保护者,这就是农民。根据《2012年中国城市化率调查报告》,2012年我国的总人口13.56亿,农业人口8.76亿,非农人口4.8亿。也就是说,理论上拥有土地的农业人口将近9亿人。这9亿农村户籍人口,拥有农村集体土地的承包经营权,直接占有和使用耕地,天然具有保护耕地、防止占用的动机——他们会是保护耕地的亿万个孙悟空吗?非也非也。
 
这又要回到前文谈过的“农民集体代耕”制度了。在这一制度下,耕地并不真正是农民的,农民只是代为耕种,政府有“更好”的用途的时候,就会出个成本价把地征走。既然如此,“政府”来征的时候,农民也就没有理由去“保护”耕地了。
 
当然,这新的用途是否“更好”,就不是农民能够关心的了。官家一口一个地方发展大计,改善民生,新型城镇等等,农民哪里分得清楚。即便怀疑,又能怎样?何况,征地补偿款虽然不高,但比起种地收入却是不低,很多农民其实是愿意、甚至是盼着征地,只是希望官家执行的时候补偿价格要到位,田边地角的尺子要拉满,零零星星的边角地要算进去。
 
至于全局意义上的保护耕地,农民哪有那个力量?这么高大上的事情,应该是“国家”的事情,也就是官家的事情。既然官家要征地,农民自然无话可说,虽然有时候也会觉得闹心:占了这么多耕地,以后粮食没了怎么办?修了那么多房子,到底有没有人去住?那么多征而不用、拦起来撂荒的土地,不可惜吗?不过,闹心归闹心,反正土地又不真是自己的,农民只是“代耕”,说什么做什么都“名不正、言不顺”。就这样,9亿农民这耕地的天然保护者,就被“农民集体代耕”制度废去了武功。
 
故事到这里远没有结束。因为土地不是农民的,不仅各路强梁,甚至农民自己也会对其上下其手——大家都觊觎这唐僧肉,守在家门口的农民难道能免俗?反正不占白不占。看起来,守土有责的国土部门和有关部门,不但要防着各路“妖魔鬼怪”,还要防着“广大人民群众”,真是谈何容易。
 
5.抑或,9亿美猴王?
 
想要知道9亿农民占了多少地,不妨看一个数字,就是农村居住用地面积。根据2004年的全国土地利用变更调查数据,全国农村居民居住用地高达2.5亿亩。要想知道这是什么概念,可以做两个比较。第一个比较,是根据同一调查数据,全国耕地规模为18.3亿亩,也就是说每一亩的耕地就对应0.14亩的居住用地,或者说农村每7亩耕地对应1亩的农村居住用地。让人“代耕”,总要给人个住的地方,这2.5亿亩居住用地,就是代价之一。
 
 第二个比较是和城镇建设用地相比。同样根据2004年土地变更调查的数据,城镇用地仅仅为5100万亩。这5100万亩包括商业服务、住宅、公共管理和服务、道路交通,但是不包括独立工矿,也不包括军事设施等特殊用地。
 
上面的2.5亿亩农村居民点用地和5100万亩城镇用地,都是2004年的数据,之后没有确切的公开数据。2004年我国的常住人口城市化率是42%,这样推算下来,当年城市人口密度是农村的3.6倍。
 
2004年以来,人口大量进城,现在统计的常住人口城市化率已经达到53%,倘若城市用地面积和农村居住用地面积同比例增长,则城市人口密度是农村的5.5倍。考虑到城市居住用地面积可能比农村增长得快,不妨以5倍作为一个大致的估计。实际上,城市里还有大量的短期流动人口,实际生活在城市里的人口应该超过总人口的53%,这样城市的人均占地就更低,农村人均占地相对于这5倍的密度差,和现实中的观感大致是咬得上的。农村里面稀稀拉拉,户均占地很大,宅基地经常是半亩地,还不算家前屋后的菜园地、林盘地。相比之下,城市里面则摩肩接踵,密度很大。
 
不妨做这样一个假设,倘若农村的人均占地和城市一样,就可以凭空节约出2亿亩土地。这2亿亩宅基地,往往和耕地插花分布,土质上差别并不大。需要的话,至少可以部分转变成耕地。这样一来,很多人日夜担心的耕地保护和粮食安全问题,就迎刃而解了。
 
为什么农村居住占了这么多土地?根子还在“农村集体所有”,或者说“农民集体代耕”上。土地是集体的,不占白不占,所以大家都要占一块宅基地,而且尽量多占,面积越大越好。占了之后,即便进城了,家里没人住了,也不会还回去,反正还了也没有人给奖励。这些年很多人进城了,但是农村宅基地面积并没有减少,因为有新增人口,还有所增加,就是这个道理。
 
不妨设想,倘若这地是农户所有的,还会有这么多宅基地吗?想分家建房可以,要建在自家地上,不能占别人家的地。这时各家各户就要权衡大宅子的成本了。是在上面修个房子放着,还是转作其他用途?自己不种,还可以租给别人种,或者干脆卖掉,带着钱进城谋发展。
 
最后总结一句:“农民集体代耕”的制度固然“巧妙”地削弱了农民对于土地的产权,实现了国家对土地的控制,但同时也把9亿潜在的孙悟空变成了9亿占山为王的美猴王,不但不保护唐僧,有机会还会挖一块唐僧肉尝一尝。而且,因为近水楼台,且人数众多,农民占的地可能是最多的。所谓按下葫芦起了瓢,说的就是这个道理。这一点,不知当初的制度设计者想到了没有。
 
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