财新传媒
位置:博客 > 徐远 > 「人·地·城」之城乡二元 | 是“农村集体所有”还是“农民集体代耕”?

「人·地·城」之城乡二元 | 是“农村集体所有”还是“农民集体代耕”?

1 名为“农村集体所有”,实为“农民集体代耕”
 
前文花了很大篇幅,解释农村土地的使用权为何不能转让。其中的症结,是1998年修订的《土地管理法》,限制了这一权利。至此,城乡二元,不仅是所有制的二元,更是转让权的二元。因为使用权不能流转,农村集体土地的价值就大打折扣。这对于区位上有优势,适宜转变为工商业用地的土地来说尤为重要。
 
那么“二元”土地之间有没有一个连接的通道?当然是有的。其实,有了一个分割的“二元”,就有了一个套利的机会。要是没有一个连接的通道,那太浪费了,太可惜了。而且,这通道最好是唯一的、垄断的,这样就可以大赚其钱了。“征地”就是这样一个通道。
 
我们农村土地要入市流转,要经过一道叫做“征地”的程序。征地之后,这块地就从农村集体土地变成城市国有土地了。“麻雀变凤凰”之后,就可以入市流转了,就可以实现价值的增加了。增值的部分,也理所当然地归征地的人享有,而农民只能按照原用途拿回一个“成本价”,说白了就是土地增值与农民无关。
 
征地是什么?法律上有一系列的规定,复杂得很。其实说白了,征地就是农村集体土地变为城市国有土地的必经程序,而且必须经过地方政府来执行。之所以要变为城市国有土地,是因为法律规定只有城市国有土地才能入市流转,才能通过市场实现增值。
 
同一块土地,征地之后“身份”就不同了,从“农村集体土地”摇身一变成为“城市国有土地”,霎那间就可以入市流转,就会身价倍增。看起来,我们的城乡二元体制,对农村的歧视是全方位的,不仅歧视农村的居民,还歧视农村的土地,真是无奇不有。很显然,这种歧视,与土地的质地、位置都无关,完全是我们的制度加上去的。
 
那么征地决策过程中农民有没有发言权?当然没有,征地本来就有强制的性质,官家做好规划,然后一纸文件,就开始征地了,哪里会征求农民的意见。当然,理由往往是很充分的,都是为了经济发展、社会繁荣的大计,都会描绘一个美好的图景。
 
说到这里,有一点应该已经很明白了,这农村集体土地,原来并不是农民的,而只是农民代为耕种的。有更好的用途的时候,国家就会用一个很低的“成本价”收回去。换句话说,所谓的“农村集体所有”,其实不过是“农民集体代耕”。
 
世间的事情,错综相连,很少是孤立的。这产权的事情,决定权利的归属,处于人们决策行为的根子上,影响自然深远。“农民集体代耕”制度削弱了农民对于土地的权利,当然会产生一系列的严重后果。其中最重要的一条,就是削弱了农民对于土地的权利的同时,也同时削弱了农民保护土地,合理使用土地的积极性。反正不是我的,何必呢?而且,农民也不傻,也会加入到侵占土地的浪潮中去。篇幅所限,本文不能展开,且容后文再行分解。
 
2 “农民集体代耕”的历史渊源
 
“农民集体代耕”这一安排的渊源,至少可以追溯到1956年开始的人民公社运动。当时为了国家的工业化战略,要动员一切的农业剩余支持工业化,于是把农地集中起来,搞人民公社,队员在人民公社共同劳动,除了简单的生产工具以外,不留任何多余的财产,这样所有的产出就可以尽可能地集中起来支持工业发展。在这里,已经有了农民替国家耕地的色彩。
 
这在算术上可谓一个天才的构思。假定农业总产量固定,农民少拿一点,国家就可以多拿一点,支持工业化战略。问题出在哪里?农业总产量固定这一假设是不成立的。这一简单算术里面忽略了人的因素。人是活的,不是机器,有一个激励的问题。人民公社的安排,不适合空间分散、监督成本高的农业生产,一时间农民的劳动积极性大幅下降,粮食大幅减产,造成了1959-1961年的三年大饥荒,史称“三年自然灾害”,其实主要不是天灾,而是人祸。根据98年诺奖得主阿马蒂亚·森的研究,人类历史上的饥荒,大多不是天灾,而是人祸,中国的1959-1961年的大饥荒也不例外,真是“自作孽,不可活”(no zuo no die)。
 
无奈之下,政策开了个口子,允许各家留一块自留地,其实是救命田。而人民公社作为农村主要的制度安排,则一直保持到改革开放。历史这一幕的教训是,把农民当作种粮食的工具,要问问农民愿不愿意。这一点,威望高如毛主席,也不能例外。
 
1978年开始的家庭联产承包,是把农村集体土地“包产到户”,各家负责耕种自己的承包地,交够集体的,剩下的都是自己的。这一包不得了,生产积极性大幅提高,短短四五年间,粮食产量增加了50%。到了1984、1985年的时候,出现了卖粮难。尝到了包产到户的甜头之后,为了进一步稳固农民的生产积极性,又先后延长承包期限,先是“的时年不变”,后是“长期不变”,再后来是“长久不变”。
 
不过,不管是30年不变,还是长久不变,不变的都是农地的承包经营权,农村土地“集体所有”的性质一直保持,加在农村土地上的层层约束也一直存在。其本质,就是不能入市流转。要流转,只能先通过征地变成国家的,这正是1998年修订的《土地管理法》确立的。这样一来,流转的超额收益就农民无关了,农民代为耕种的性质,也就没有变。
 
3 八亿农民成了“代耕农”?
 
看起来,“农民集体代耕”这一制度安排,可谓源远流长,几乎和共和国的历史一样长。然而,说这句话的时候,我却一点自豪感也没有。8亿多中国农民,怎么就成了“代耕农”?怎么看,这都有点欺负人的意思。
 
现在的城里人,面多这样的政策,不知会作何感想。心安理得的,认为有理的,极尽辩护之能事的,估计都大有人在。说到这里,竟突然无语了。现在的城里人,包括制定政策的人,其实不久以前大都是农民。历史一次次告诉我们,人们从来不记得历史,包括自己的历史。常言道,人容易“忘本”,看来所言非虚。
 
抛开公正的因素不谈,从经济效率的角度说,这也是不利于经济发展的。代耕制度制约了农民的积极性,最终也会制约经济发展。教训不是没有,而且很惨痛。人民公社对农民的剥夺,不可谓不狠,可是结果怎么样?经济并没有发展。10亿人口8亿搞饭吃,饭还是不够吃。搞了家庭联产承包,对农民的限制和剥夺减少了,没几年就出现了卖粮难,富余的劳动力开始向工业进军,办乡镇企业。
 
前车之鉴,应该很清楚了。财富最终要由人来创造,限制了这么多人的选择,伤害这么多人的积极性,必然影响财富创造的。否则,奴隶制岂不是最有效的?
 
进一步的经济发展,要求释放更多的人的更大的积极性和创造力,包括农民的积极性和创造力。从一个角度看,中国的改革开放,就是不断给予农民选择权,释放农民积极性的过程。家庭联产承包责任制,把农民从人民公社中解放出来,赋予农民自主耕种一块土地的权利。乡镇企业,就是允许农民就地工业化,参与工业化的进程,分享工业化的收益。允许农民进城打工,就是把工业化前面的“就地”的约束拿掉,让农民可以在全国范围内寻找工作机会,不仅为自己挣得收入,也为社会创造财富。
 
稍微熟悉改革开放历史的人,都会惊诧于这每一次释放以后带来的巨量财富增长,每一次都导致经济上一个新台阶,经济总量都会翻番。当前经济减速的背景下,或者我们应该问:下一步的释放是什么?
 
推荐 4